Tarja Leinonen - English to Finnish translator. Translation services in Poetry & Literature

Member since Dec '20

Working languages:

English to Finnish
Swedish to Finnish
Finnish (monolingual)

Tarja Leinonen
Accurate subtitling and translating

Kiruna, Norrbottens Län, Sweden

Local time: 04:45 CET (GMT+1)

Native in: Finnish

Send email

Feedback from
clients and colleagues
on Willingness to Work Again

No feedback collected

What Tarja Leinonen is working on

Feb 17, 2021 (posted via ProZ.com): A couple of days ago I made subtitles to two episodes of an american series. ...more, + 2 other entries »

Total word count: 0

Freelance translator and/or interpreter,

Verified member

This person has a SecurePRO™ card. View now.

This person is not affiliated with any business or Blue Board record at ProZ.com.

Software localization, Translation, Subtitling, Editing/proofreading, MT post-editing, Desktop publishing

Specializes in:
Poetry & Literature	Music
Cinema, Film, TV, Drama	Environment & Ecology
Cooking / Culinary	Nutrition
Psychology	Media / Multimedia
Folklore	International Org/Dev/Coop

Open to considering volunteer work for registered non-profit organizations

English to Finnish - Rates: 0.09 - 0.13 EUR per word / 28 - 37 EUR per hour
Swedish to Finnish - Rates: 0.10 - 0.14 EUR per word / 31 - 40 EUR per hour

PRO-level points: 4, Questions answered: 2

3 projects entered

Visa, PayPal, Money order, Wire transfer, MasterCard | Send a payment via ProZ*Pay

Sample translations submitted: 1

Swedish to Finnish: Kaivosjäte - valtiolle koituvat taloudelliset riskit General field: Bus/Financial Detailed field: Mining & Minerals / Gems
Source text - Swedish Gruvavfall – Ekonomiska risker för staten rir 2015:20 en granskningsrapport från riksrevisionen isbn 978-91-7086-389-9 rir 2015:20 foto: fredric alm tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2015 riksrevisionen Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RiR 2015:20 Gruvavfall – Ekonomiska risker för staten EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN NYBROGATAN 55 114 90 STOCKHOLM 0 8 - 5171 4000 \| WWW.RIKSREVISIONEN.S E TILL R IKSDAGEN D ATUM: 2015 - 1 2 - 0 7 DNR : 3 1 - 2014 - 1066 RIR 2015:20 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1002) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Gruvavfall – Ekonomiska risker för staten Riksrevisionen har granskat om det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet minimerar risken för att staten ska behöva bekosta efterbehandling av nedlagda gruvverksamheter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Miljö- och energidepartementet, Näringsdepartementet, Finansdepartementet, Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Uppsala län och Länsstyrelsen i Örebro län har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Riksrevisor Ulf Bengtsson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Fredrik Engström har varit föredragande. Revisionsdirektör Göran Arnell och revisionsdirektör Anna Hansson har medverkat i den slutliga handläggningen. Ulf Bengtsson Fredrik Engström För kännedom: Regeringen, Miljö- och energidepartementet, Näringsdepartementet, Finansdepartementet, Länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N Innehåll Sammanfattning och slutsatser 7 1 Inledning 13 1.1 Bakgrund och motiv 13 1.2 Syfte och revisionsfrågor 14 1.3 Granskningens inriktning och avgränsningar 14 1.4 Utgångspunkter 15 1.5 Metoder och genomförande 17 1.6 Rapportens disposition 17 2 Den svenska gruvnäringen och dess avfall 19 2.1 Bakgrund 19 2.2 Processen för att starta en gruva 24 2.3 Miljöpåverkan från gruvverksamhet 25 2.4 Utvecklingen av mängden gruvavfall 28 2.5 Sammanfattande iakttagelser 33 3 Ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet 35 3.1 Regelverket för att ställa ekonomisk säkerhet 35 3.2 Nuvarande ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet 36 3.3 Hur fastställs säkerhetens storlek? 38 3.4 De olika säkerheterna och deras villkor 45 3.5 Länsstyrelsens bevakning av utställda säkerheter 46 3.6 Bättre förutsättningar att bestämma säkerhetens storlek 48 3.7 Sammanfattande iakttagelser 49 4 Gruv- och miljötillsyn 51 4.1 Bergsstatens gruvtillsyn 51 4.2 Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalken 52 4.3 Finansiering och redovisning av tillsynsavgifter för gruvverksamhet 52 4.4 Sammanfattande iakttagelser 56 5 Kostnader och utgifter för efterbehandling av gruvor 57 5.1 Exempel på otillräckliga säkerheter 58 5.2 Andra exempel där staten haft kostnader för efterbehandling av gruvor 60 5.3 Behov av efterbehandling på längre sikt 61 5.4 Sammanfattande iakttagelser 62 Bilaga 1. Termer och begrepp 63 Bilaga 2. Beskrivning av olika former av ekonomiska säkerheter 65 Bilaga 3. Domar om tillstånd för gruvverksamhet 67 Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen 69 GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 7 Sammanfattning och slutsatser Riksrevisionen har granskat om det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet minimerar risken för att staten ska behöva bekosta efterbehandling av nedlagda gruvverksamheter. Granskningen utgår från följande övergripande frågor: • Vilka ekonomiska säkerheter har avsatts, och är bevakningen av dem effektiv och ändamålsenlig? • Finns det goda förutsättningar för tillsyn över gruvverksamhet i drift, nedlagd gruvverksamhet samt åtgärder för efterbehandling? Granskningens bakgrund Gruvnäringen har länge varit en viktig del av svensk industri och i förhållande till andra EU-länder är den fortfarande stor. Branschens förädlingsvärde som andel av BNP har under perioden 1980–2012 varierat mellan 0,4 och 0,8 procent. En orsak är de stora variationerna i världsmarknadspriser på metaller. Gruvverksamhet har en betydande miljöpåverkan. Bland annat sker en påtaglig påverkan i form av buller och damm, ingrepp i landskapsbilden och utsläpp av föroreningar till luft och omgivande vattendrag och grundvatten. Den viktigaste miljöaspekten från gruvverksamhet handlar om hanteringen av gruvavfallet, som kan skapa långsiktiga problem. Kostnaderna för efterbehandling av gruvavfall och förorenade mark- och vattenområden är ofta mycket stora. Principen om att förorenaren ska betala, Polluter Pays Principle (PPP), är en etablerad princip inom miljörätten. För att samhället, det vill säga skattebetalarna, inte ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling av förorenade gruvområden måste utövare av gruvverksamhet ställa ekonomisk säkerhet. Om verksamhetsutövaren försätts i konkurs eller annars inte kan fullfölja sina skyldigheter att avhjälpa miljöskador eller genomföra efterbehandling av gruvområdet, ska staten kunna ta säkerheten i anspråk. Granskningens resultat Granskningen visar att det finns problem i såväl fastställandet av de ekonomiska säkerheterna som i bevakningen av ställda säkerheter och i miljötillsynen över gruvverksamheter. Enligt Riksrevisionen medför dessa problem sammantaget att det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet inte i tillräcklig GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 8 RIKSREVISIONEN mån minimerar riskerna för att staten och därigenom skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor. Avfallsmängderna från gruvverksamhet ökar Gruvavfallet har olika karaktär beroende på vilken typ av malm som bryts i gruvorna. De största miljöproblemen är förknippade med gruvavfall från malmer som innehåller svavel, så kallade sulfidhaltiga malmer. Sådant avfall kan ge upphov till surt lakvatten och läckage av metaller i halter som kan vara skadliga. Gruvavfallet står för en mycket stor del av det totala avfallet som uppkommer i Sverige. Mängden gruvavfall har ökat kraftigt under perioden 1975– 2014 och beroende på hur branschen utvecklas kan ökningen fortsätta även i framtiden. En sådan utveckling påverkas bland annat av minskande metallkoncentrationer i malmerna och av ökande brytning och utvinning. Trots stora mängder och betydande miljöpåverkan saknas det en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall och bedömning av åtgärder för efterbehandling. En betydande del av gruvavfallet har farliga egenskaper, men det är endast cirka 6 000 ton avfall från gruvindustrin som har klassificerats som farligt. Naturvårdsverket har föreskriftsrätt om att klassificera avfall som farligt, men har hittills inte utnyttjat denna rätt ifråga om gruvavfall. Vid Bergsstatens prövning av en mineralfyndighets potential för en ekonomiskt lönsam gruvverksamhet, ingår inte kostnader för avfallshantering och efterbehandling. I stället ingår frågor om sådana kostnader först i miljödomstolarnas prövning av ekonomisk säkerhet för tillstånd för gruvverksamhet. Förbättrade möjligheter att bestämma ekonomiska säkerheter men det finns fortfarande risker inte minst på lång sikt Förändringar i lagstiftning och rättspraxis har förbättrat möjligheterna att fastställa ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet, bland annat genom krav på en avfallshanteringsplan som ska uppdateras vid behov eller minst vart femte år. Det finns dock praktiska problem knutna till fastställande av säkerheter och därmed också en risk för att staten tvingas bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor. Miljökonsekvenserna av gruvverksamhet är i många fall inte begränsade i tiden. Samtidigt bygger ofta gruvbolagens förslag till ekonomisk säkerhet på att den ska täcka efterbehandling och uppföljande kontroll och underhåll under 30 år efter nedläggning av gruvverksamheten. Också i flera domar från mark- och miljödomstolarna efter 2008 knyter domstolarna an till tidsperioden 30 år. Enligt Riksrevisionen finns det risk för att säkerheter kommer att vara otillräckliga för att bekosta kontroll och eventuella underhållsåtgärder under hela den tid som miljökonsekvenserna kvarstår. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 9 I de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet har beviljats har det inte krävts att den ekonomiska säkerheten har godkänts innan gruvverksamheten påbörjas. I dessa fall anges i stället att gruvbolaget ska inkomma med ett förslag till säkerhet inom en viss tid efter det att tillstånd till gruvverksamhet har meddelats. I de domar som Riksrevisionen gått igenom har den tiden varierat mellan en och sex månader. I praktiken innebär det att gruvverksamheten kan bedrivas utan ekonomisk säkerhet under viss tid. En annan aspekt är att säkerhetens form kan komma att överprövas vilket kan medföra att den tiden förlängs. Riksrevisionens genomgång av de ekonomiska säkerheterna för gruvverksamhet visar att det totalt utfärdade säkerhetsbeloppet uppgår till cirka 2,7 miljarder kronor. Olika former av bankgarantier står för drygt 90 procent av det totala säkerhetsbeloppet. Bankgarantier kräver en hög aktivitetsnivå hos tillsynsmyndigheten ifråga om att bevaka att säkerheten hela tiden är giltig. Dessutom kan skiftande villkor om när bankens betalningsskyldighet inträder påverka statens möjligheter att ta säkerheten i anspråk för att bekosta nödvändiga efterbehandlingsåtgärder. Tillsynsmyndigheternas bevakning av ekonomiska säkerheter är resurskrävande och kräver såväl juridisk som finansiell kompetens. Det har inträffat att den ekonomiska säkerheten för en gruvverksamhet upphört att gälla vilket tillsynsmyndigheten inte uppmärksammade förrän efter viss tid. I praktiken bedrevs därmed den aktuella gruvverksamheten utan ekonomisk säkerhet under drygt två års tid. Miljötillsynen över gruvverksamhet är inte finansierad fullt ut Gruvbolagens tillsynsavgifter för länsstyrelsernas tillsyn betalas in till statskassan och ingår som en ospecificerad del i länsstyrelsens förvaltningsanslag. Riksrevisionens beräkning visar att för 2014 översteg kostnaderna för miljötillsynen över gruvverksamheter intäkterna från avgifter med nära 3,7 miljoner kronor. Det saknas därför full kostnadstäckning för verksamheten. Vidare finns ingen finansiering alls av tillsynen över gruvavfallsdeponier som saknar verksamhetsutövare. Stora utgifter för efterbehandling av gruvor Staten har haft och kommer att ha stora utgifter för efterhandling av nedlagda gruvor. Det beror i många fall på att gruvorna har varit nedlagda sedan lång tid tillbaka och i några fall på att de beslutade ekonomiska säkerheterna visat sig vara otillräckliga. Det finns exempel på gruvor vilka försatts i konkurs en kort tid efter att gruvdriften inletts och där statens utgifter för efterbehandling av dessa förorenade områden uppgår till stora belopp. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 10 RIKSREVISIONEN Svårt att nå permanenta lösningar för efterbehandling Det anses vara mycket svårt att åstadkomma permanenta lösningar (så kallade walkaway solutions) för efterbehandling av sulfidhaltigt gruvavfall, det vill säga lösningar som inte kräver ytterligare kontroller och åtgärder. Det innebär att behovet av kontroller och åtgärder efter avslutad efterbehandling av gruvor i många fall kvarstår för all framtid. Täckskikten av vatten eller andra material ska vara dimensionerade för att hålla i minst 1 000 år, men det har visat sig att olika täckskikt inte har sådan hållbarhet. Det förefaller finnas behov av att utvärdera tidigare genomförda efterbehandlingar av gruvindustrins avfallsdeponier. Adakgruvan, som är efterbehandlad, är ett exempel på att behovet av kontroll och eventuella ytterligare åtgärder sannolikt inte kommer att upphöra helt och hållet. Rekommendationer Till regeringen • Utred förutsättningarna och formen för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor när ställda ekonomiska säkerheter inte räcker till för sådana åtgärder. Det bör göras för att minska risken för att staten och därmed skattebetalarna tvingas bekosta sådana åtgärder. En sådan långsiktig branschfinansiering skulle kunna utgöras exempelvis av en fondlösning. • Ge Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram en långsiktig strategi för hantering av gruvavfall och bedömning av åtgärder för efterbehandling med beaktande av alternativ användning av gruvavfall. Det bör innefatta en aktuell kartläggning av kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling och en utvärdering av de efterbehandlingar av nedlagda gruvverksamheter som gjorts. • I de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet har beviljats har det inte krävts att den ekonomiska säkerheten har godkänts innan verksamheten påbörjas. Det kan därmed inträffa att gruvverksamhet bedrivs utan att den ekonomiska säkerheten godkänts. Regeringen bör därför överväga om miljöbalkens regler om att ställa ekonomisk säkerhet behöver förtydligas. • Riksrevisionens utgångspunkt är att en lönsam gruvverksamhet förutsätter att fyndigheten kan bära även kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Detta prövas idag inte i samband med Bergsstatens prövning av ansökan om bearbetningskoncession. För att minska risken för att staten och därigenom skattebetalarna ska tvingas bekosta utgifter för efterbehandling, bör regeringen överväga författningsändringar för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 11 Till myndigheterna Naturvårdsverket Naturvårdsverket bör snarast utreda ett utnyttjande av myndighetens föreskriftsrätt ifråga om att möjliggöra klassificering av gruvavfall med farliga egenskaper som farligt avfall. Länsstyrelserna Det finns praktiska problem knutna till villkoren för olika ekonomiska säkerheter. Detta kan påverka statens möjligheter att utan dröjsmål få täckning för nödvändiga efterbehandlingskostnader. Eftersom det förefaller saknas generella standardiserade villkorstexter för olika slag av säkerheter, bör länsstyrelserna samordna sin syn på form och villkor för olika ekonomiska säkerheter i samband med tillstånd för gruvverksamhet och annan miljöfarlig verksamhet. Det kan till exempel ske genom att man tar fram riktlinjer för länsstyrelsernas synpunkter till mark- och miljödomstolarna beträffande ekonomiska säkerheter. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 12 RIKSREVISIONEN Stegen i processen för att starta en gruva Bergsstaten beslutar om undersökningstillstånd, det vill säga ensamrätt att få undersöka ett markområde. För att få genomföra provbrytning behövs tillstånd från länsstyrelsens miljöprövningsdelegation. Nästa steg i processen utgörs ofta av beslut om bearbetningskoncession. Genom beslutet fastställer Bergsstaten vem som har rätt att utvinna mineral i det aktuella markområdet och om fyndigheten sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt. Mark- och miljödomstolen avgör om tillstånd till gruvverksamhet ska ges och därmed om gruvverksamhet får påbörjas. Tillståndet är beroende av att gruvföretaget ställer ekonomisk säkerhet. Vid sidan av gruvföretaget har bland annat Naturvårdsverket och länsstyrelsen partsställning i processen och kan därmed yttra sig i målet. Tillsynen över gruvverksamhet och ekonomiska säkerheter Bergsstaten bedriver dels tillsyn över aktiva gruvor genom årliga gruvinspektioner, dels tillsyn som är egeninitierad eller initierad efter klagomål från enskilda. Länsstyrelsen är ansvarig för miljötillsynen över gruvverksamheter. Länsstyrelsen ska även löpande bedöma om villkoren för verksamheten är tillräckliga. Bevakning av de ekonomiska säkerheter som beslutats för miljöfarlig verksamhet är en del av miljötillsynen. Tillsynsansvaret kan delegeras till kommunen. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 13 1 Inledning 1.1 Bakgrund och motiv Gruvnäringen är och har historiskt sett varit en viktig del av svensk ekonomi, och i jämförelse med andra länder inom EU är Sveriges gruvnäring fortfarande stor. År 2011 bröts det mineral till ett sammanlagt värde av ungefär 50 miljarder kronor i Sverige. Sett till olika metaller var järn mest betydelsefullt och stod för ungefär hälften av värdet, följt av koppar, zink och guld. Drygt 30 miljarder av det sammanlagda värdet kom från gruvor i Norrbotten och de resterande 20 miljarderna kom från gruvor som var spridda över landet, främst i Västerbotten och Bergslagen.1 Gruvor utgör miljöfarlig verksamhet och de största miljöriskerna är förknippade med det gruvavfall som uppkommer i verksamheten. År 2012 uppkom enligt Naturvårdsverket 129 miljoner ton avfall inom gruvnäringen, vilket motsvarar 83 procent av den totala uppkomna avfallsmängden i Sverige.2 Den största delen av gruvavfallet deponeras. En stor del av det uppkomna gruvavfallet består av svavelhaltiga3 mineraler och har därmed sådana egenskaper att det bildar surt och metallhaltigt lakvatten. Sådant avfall behöver därför hanteras noggrant. Felaktig hantering kan på kort tid ge upphov till läckage av metaller med negativ miljöpåverkan som följd.4 Principen om att förorenaren ska betala är etablerad i EU-rätten, internationella miljökonventioner och miljöbalken.5 Ett verktyg för att säkerställa principen är att kräva att verksamhetsutövare av miljöfarlig verksamhet ställer ekonomiska säkerheter. Motivet är att skydda samhället, det vill säga i slutändan skattebetalarna, från att behöva bekosta efterbehandling i situationer där verksamhetsutövaren har försatts i konkurs eller av någon annan anledning inte kan fullfölja sina åligganden. I sådana situationer ska en ställd säkerhet kunna tas i anspråk av staten för att avhjälpa en miljöskada eller för att genomföra andra återställningsåtgärder som har föranletts av verksamheten.6 1 Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO)2013:9, Utvinning för allmän vinning – en ESO-rapport om svenska mineralinkomster, s. 17. 2 Naturvårdsverket, Avfall i Sverige 2012, s. 7 f. 3 Så kallade sulfidmineral, som är vanliga i exempelvis Västerbottens län. 4 Naturvårdsverket, skrivelse 2012-03-22, Inspel till svensk mineralstrategi, (N2012/1081/FIN), s. 6. 5 Ebbesson, Jonas (2015), Miljörätt, 3:e upplagan, s. 76. Se exempelvis 2 kap. 8 § miljöbalken (1998:808). 6 Jämför SOU 2006:39 s. 269, dir. 2004:159, Införande av Miljöansvarsdirektivet i svensk rätt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG. Se även prop. 2006/07:95 s. 104 f. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 14 RIKSREVISIONEN Det har hänt att de ekonomiska säkerheterna har visat sig vara otillräckliga för att skydda skattebetalarna från utgifter. För de nedlagda gruvorna Blaiken och Svärtträsk kommer statens utgifter för vattenrening vid båda gruvorna och efterbehandling vid främst Svärtträsk att uppgå till cirka 128 miljoner kronor under perioden 2012–2018.7 Till dessa kommer troligen stora utgifter i intervallet 155–255 miljoner kronor för ytterligare efterbehandling vid Blaiken.8 När det gäller gruvan i Dannemora kommer den avsatta säkerheten inte att täcka efterbehandlingskostnaderna utan att konkursboet vidtar ytterligare åtgärder.9 För gruvan i Tapuli bedömer länsstyrelsen att den ställda säkerheten troligtvis är för låg.10 Staten har även haft betydande kostnader för kontroll och efterbehandling av tidigare nedlagda gruvor, såväl privata som statliga. Till och med år 1998 uppgick statens utgifter för genomförda och beslutade efterbehandlingar av gruvavfallsupplag till cirka 265 miljoner kronor. Kostnaden för efterbehandling av 27 andra kartlagda gruvavfallsupplag beräknades då till 790–1 400 miljoner kronor. Kostnaden bedömdes till stor del belasta staten, eftersom det inte går att ställa någon ansvarig till svars för många äldre gruvområden.11 Någon motsvarande kartläggning av kostnader har inte genomförts sedan dess. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Granskningen syftar till att undersöka om det nuvarande systemet med ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet minimerar risken för att staten ska behöva bekosta efterbehandling av nedlagda gruvverksamheter. Granskningen utgår från följande övergripande frågor: • Vilka ekonomiska säkerheter har avsatts, och är bevakningen över dem effektiv och ändamålsenlig? • Finns det goda förutsättningar för tillsyn över gruvverksamhet i drift, nedlagd gruvverksamhet samt åtgärder för efterbehandling? 1.3 Granskningens inriktning och avgränsningar Fokus i granskningen ligger på att beskriva och analysera hur de ekonomiska säkerheterna för gruvverksamhet och deras bevakning är utformade. Granskningen 7 Naturvårdsverket, Beslutade åtgärder maj 2015, e-post från Naturvårdsverket 2015-10-13. 8 Naturvårdsverket, Beslutade åtgärder maj 2015, e-post från Naturvårdsverket 2015-10-13, e-post från Länsstyrelsen i Västerbottens län 2015-10-19. 9 E-post från Länsstyrelsen i Uppsala län 2015-12-04. 10 E-post från Länsstyrelsen i Norrbottens län 2015-10-26. 11 Naturvårdsverket (1998) rapport 4948, Gruvavfall – miljöeffekter och behov av åtgärder, s. 11, 63 och bilaga 4. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 15 beskriver även utvecklingen av mängden gruvavfall och exempel på statliga utgifter för efterbehandling av nedlagda gruvor. Vidare beskriver och analyserar granskningen finansieringen av tillsynen över pågående och nedlagd gruvverksamhet. Riksrevisionen ser de ekonomiska säkerheterna och miljötillsynen över gruvverksamhet som sammanhängande delar i ett system vars syfte är att säkerställa att nödvändiga åtgärder för avhjälpande av miljöskador och för återställning av förorenad mark genomförs. Ekonomiska risker för staten i samband med utställande av säkerheter under koncessionsstadiet behandlas endast översiktligt. Tillsynen över dammsäkerheten vid avfallsmagasin ingår inte i granskningen. 1.4 Utgångspunkter Principen om att förorenaren ska betala, Polluter Pays Principle (PPP), är en etablerad princip i EU-lagstiftningen, internationella miljökonventioner och miljöbalkens allmänna hänsynsregler.12 I miljöbalken anges också följande beträffande ansvaret för skadad miljö: Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma.13 Det är i första hand verksamhetsutövaren som är ansvarig för avhjälpande av föroreningsskador eller allvarliga miljöskador (begreppet avser allvarliga skador på vattenmiljön och på den biologiska mångfalden av skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer)14 Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en föroreningsskada eller allvarlig miljöskada (verksamhetsutövaren) är ansvarig för det avhjälpande som ska ske enligt bestämmelserna i detta kapitel.15 Generellt sett utgår verksamhetsutövaransvaret från vem som faktiskt och rättsligt har möjlighet att vidta åtgärder mot störningar och olägenheter som härrör från verksamheten.16 Det finns dock tidsmässiga begränsningar i det ansvaret. Bestämmelserna om verksamhetsutövarens ansvar för föroreningar tillämpas för 12 2 kap. 2 och 3 §§ MB. 13 2 kap. 8 § MB. 14 Prop. 2006/07:95 s. 28, bet. 2006/07:MJU 17, rskr. 2006/07:207. 15 10 kap. 2 § MB. 16 Prop. 2006/07:95 s. 56 f. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 16 RIKSREVISIONEN miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969 och där verkningarna av verksamheten fortfarande har pågått den 1 januari 1999. Det ska även föreligga behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som orsakats av verksamheten.17 Innebörden av avhjälpandeansvaret preciseras ytterligare av bestämmelser i miljöbalken.18 Miljöbalkens reglering av ekonomisk säkerhet återfinns i 16 kap. 3 §: Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. (---)19 En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Miljötillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall får ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § MB eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för säkerställande.20 Syftet med ekonomiska säkerheter i samband med miljöfarlig verksamhet är enligt regeringen att skydda samhället, det vill säga skattebetalarna, från att behöva bekosta efterbehandling i situationer där den ansvariga verksamhetsutövaren har försatts i konkurs eller av någon annan anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter. I sådana situationer ska en ställd säkerhet kunna tas i anspråk.21 Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. När det gäller tillsynen över gruvverksamhet innebär detta enligt Riksrevisionen att tillsynen ska genomföras på ett kostnadseffektivt sätt. Enligt Riksrevisionen är det även viktigt att samordning och samarbete mellan tillsynsmyndigheter sker där det behövs. En fungerande tillsyn förutsätter även utbyte mellan de olika aktörerna av information som är nödvändig för tillsynen. Det är även 17 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken. Naturvårdsverket menar att även deponering av avfall från verksamheten i exempelvis deponier, slagghögar och sandmagasin bör kunna ses som en del av verksamheten om verksamhetsutövaren har haft en egen deponi eller i vart fall ett avgränsat område där denne i någon utsträckning har ansvarat för driften. Se Naturvårdsverket, Efterbehandlingsansvar, rapport 6501 s. 40 f. 18 Se 10 kap. 4 § beträffande avhjälpandeansvaret för föroreningsskador och 5 § beträffande avhjälpandeansvaret för allvarliga miljöskador. 19 Regleringen av säkerhet för stat, kommun, landsting, kommunalförbund samt beträffande kärnteknisk verksamhet har uteslutits här. 20 15 kap. 34 § miljöbalken. 21 Prop. 2006/07:95 s. 104, bet. 2006/07:MJU17 s. 18, rskr. 2006/07:207. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 17 viktigt att ansvar och ansvarsfördelning är tydligt definierade och att myndigheterna har tillräckliga befogenheter och resurser, såväl på kort som längre sikt, för att genomföra tillsynsverksamheten. 1.5 Metoder och genomförande 1.5.1 Intervjuer och dokumentstudier samt data Inom ramen för granskningen har flera intervjuer genomförts med företrädare för Regeringskansliet (Miljö- och energidepartementet, Näringsdepartementet), Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Bergsstaten, länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens och Uppsala län samt branschorganisationen SveMin. Vi har även studerat relevant lagstiftning, rapporter och andra dokument av relevans för granskningen. Riksrevisionen har också hämtat in data på aggregerad nivå från SGU, ifråga om bland annat malmproduktion och genererade avfallsmängder från de svenska metallgruvorna. I flera avseenden är dessa data tidigare opublicerade. Uppgifter om statens intäkter från och kostnader för tillsynen av gruvor i drift har samlats in och en genomgång har gjorts av de regler och principer som gäller för finansieringen och fördelningen av resurserna. 1.5.2 Analys av innehållet i domar från mark- och miljödomstolarna om miljötillstånd för gruvor Riksrevisionen har analyserat innehållet i domarna som ligger till grund för miljötillståndet för de 14 gruvor som är i drift samt domarna för de nedlagda gruvorna Dannemora och Tapuli. Analysen har bland annat omfattat hur domsluten är formulerade ifråga om villkor för att miljötillståndet ska börja gälla samt säkerheternas storlek och form. Analysen har också omfattat de synpunkter på bland annat säkerheternas storlek och form, vilka framförts under processen i mark- och miljödomstolarna av myndigheter med uppgift att föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. De berörda myndigheterna är i denna del av granskningen främst Naturvårdsverket och länsstyrelserna.22 1.6 Rapportens disposition I kapitel 2 ges en översiktlig beskrivning av svensk gruvnäring, inklusive inkomster och sysselsättning inom näringen. Kapitlet beskriver också gruvnäringens miljöpåverkan, 22 22 kap. 6 § miljöbalken (1998:808). GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 18 RIKSREVISIONEN med fokus på utvecklingen av mängden gruvavfall samt bakomliggande faktorer till den utvecklingen. I kapitel 3 beskrivs hur ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet fastställs, samt bevakningen av dessa säkerheter. Kapitel 4 beskriver Bergsstatens gruvtillsyn samt länsstyrelsernas miljötillsyn på området. I kapitel 5 redovisas exempel på nedlagda gruvor som har medfört stora statliga utgifter för efterbehandling. Kapitlet beskriver också ekonomiska förutsättningar för efterbehandling av gruvor på lång sikt. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 19 2 Den svenska gruvnäringen och dess avfall I detta kapitel redovisar Riksrevisionen en översikt av den svenska gruvnäringen bland annat ifråga om inkomster till staten, sysselsättning och beslutsprocessen för att starta en gruva. Riksrevisionen beskriver också miljöpåverkan från främst gruvavfall samt utvecklingen av avfallsmängderna från gruvverksamhet. 2.1 Bakgrund Gruvnäringen har länge varit en viktig del av svensk industri. I förhållande till andra EU-länder är Sveriges gruvnäring fortfarande stor. I slutet av 1910-talet fanns nästan 500 gruvor23 i Sverige. Dessa producerade knappt 8 miljoner ton malm per år. För 50 år sedan fanns omkring 100 gruvor som producerade ungefär 20 miljoner ton malm årligen. I dag bryts cirka 80 miljoner ton malm i ett drygt tiotal gruvor. De flesta gruvorna finns i Sveriges tre malmregioner som utgörs av Norrbotten, Skelleftefältet och Bergslagen.24 Sveriges geologiska undersökning (SGU) bedömde 2013 att produktionen av malm i svenska gruvor kan komma att uppgå till 120 miljoner ton 2020. Bedömningen byggde på att antalet gruvor skulle öka till 30 år 2020.25 På grund av rådande metallpriser på världsmarknaden har det skett en nedgång i gruvbranschen och ett flertal gruvprojekt är för närvarande lagda på is. Prognosen för produktionen 2020 ligger nu på cirka 85 till 95 miljoner ton.26 23 Enligt den dåvarande definitionen av vad som är en gruva. 24 SGU:s webbplats: http://www.sgu.se/mineralnaring/svensk-gruvnaring/svenska-malmgruvor/, besökt 2015-09-21. 25 Regeringskansliet (2013), Sveriges mineralstrategi, s.11. Regeringen framhöll att prognosen byggde på att samtliga bearbetningskoncessioner blev en aktiv gruva. 26 E-post från SGU 2015-11-30. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 20 RIKSREVISIONEN Figur 1 Metallgruvor i Sverige december 2015 Källa: Riksrevisionens bearbetning utifrån kartor i SGU:s Bergverksstatistik 2013 och 2014 Anmärkning: Vissa gruvor (Tapuli och Dannemora) är inte i drift. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 21 2.1.1 Sveriges mineralstrategi Regeringen antog 2013 Sveriges mineralstrategi, som syftar till att öka konkurrenskraften i den svenska gruv- och mineralnäringen så att Sverige behåller sin position som EU:s ledande gruvland. Mineraltillgångarna ska nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt med beaktande av ekologiska, sociala och kulturella dimensioner så att natur- och kulturmiljöer bevaras och utvecklas. I strategin identifierar regeringen följande strategiska områden för en långsiktigt hållbar mineralanvändning: • en gruv- och mineralnäring i samklang med miljö, kultur och andra näringar • dialog och samverkan som främjar innovation och tillväxt • ramvillkor och infrastruktur för konkurrenskraft och tillväxt • en innovativ gruv- och mineralnäring med en excellent kunskapsbas • en internationellt välkänd, aktiv och attraktiv gruv- och mineralnäring.27 Strategin fokuserar inte på frågor om hantering av gruvavfall kopplat till ekonomiska säkerheter, med undantag för att regeringen anger att avfallshanteringsplan och ekonomisk säkerhet ingår i samband med prövningen av tillstånd för gruvverksamhet. Som ett led i arbetet utifrån strategin gav regeringen dock SGU i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket kartlägga och analysera utvinnings- och återvinningspotentialen för svenska metall- och mineraltillgångar.28 2.1.2 Inkomster till staten och andel av BNP Bolagsskatt och utdelning Statens inkomster från gruvnäringen avser främst skatt på inkomst av näringsverksamhet (bolagsskatt) från gruvföretag och utdelning från det statliga gruvföretaget LKAB.29 Andra mer betydande inkomster utgörs av sociala avgifter som arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt på pensionskostnader. När det gäller skatteinkomster från gruvnäringen, uppgick exempelvis gruvföretagens bolagsskatt till totalt cirka 1,4 miljarder kronor för beskattningsåret 2013. Av det beloppet stod ett företag för cirka 1,2 miljarder kronor.30 Samma år uppgick utdelningen från det statliga gruvföretaget LKAB till 3,5 miljarder kronor.31 27 Regeringskansliet (2013), Sveriges mineralstrategi, s. 4 f. 28 SGU, Uppdrag att utföra en kartläggning och analys av utvinnings- och återvinningspotential för svenska metalloch mineraltillgångar, 2014-12-15. 29 Till övriga inkomster till staten hör bland annat arbetsgivaravgifter och särskild löneskatt på pensionskostnader. 30 E-post från Skatteverket 2015-10-30, avseende SNI-grupp B. För beskattningsåret 2012 uppgick bolagsskatten för SNI-grupp B till cirka 3,1 miljarder kronor, e-post från Skatteverket 2014-09-03. 31 Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 46. För 2012 uppgick LKAB:s utdelning till 5,5 miljarder kronor och för 2014 uppgick LKAB:s utdelning till 139 miljoner kronor. Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2014, s. 69. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 22 RIKSREVISIONEN Mineralersättning Endast en liten del av statens inkomster från gruvnäringen kommer från mineralersättningen. Innehavaren av en bearbetningskoncession ska årligen betala en ersättning på 2 promille av det beräknade värdet av de mineral som brutits inom koncessionsområdet under året. Av ersättningen ska 1,5 promille tillfalla fastighetsägaren och 0,5 promille tillfalla staten.32 För perioden 2006–2014 uppgick den sammanlagda mineralersättningen till cirka 27,2 miljoner kronor och den del som tillfaller staten är cirka 6,8 miljoner kronor.33 Regeringen framhöll 2004 att den del som tillfaller staten bör användas till forskning och utveckling inom området långsiktigt hållbar utveckling av mineralresurser, genom att anslaget för geovetenskaplig forskning förstärks motsvarande de beräknade intäkterna. Regeringen menade dock att det troligen kommer dröja några år innan medlen kan finansiera mer omfattande forskning.34 Företrädare för SGU uppger att myndighetens anslag för geovetenskaplig forskning inte har förstärkts med medel från mineralersättningen.35 Branschens omsättning och andel av BNP Diagram 1 nedan visar gruvbranschens förädlingsvärde uttryckt som andel av BNP för perioden 1980–2012. Av diagrammet framgår att branschens förädlingsvärde som andel av BNP varierar kraftigt under perioden. Mellan 1980 och 2010 fördubblades värdet (från 0,4 procent till 0,8 procent av BNP) för att därefter minska till 0,5 procent av BNP 2012. En orsak är de stora variationerna i världsmarknadspriser på metaller. 32 7 kap. 7 § minerallagen (1991:45). Mineralersättningen avser enbart de bearbetningskoncessioner som beviljats sedan 2005. 33 SGU, Bergverksstatistik 2014, tabell 23. 34 Prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8, rskr. 2004/05:171. Regeringen menade (s. 59 f. och 64) att den del av ersättningen som tillfaller staten bör redovisas mot inkomsttitel. Anslaget för geovetenskaplig forskning bör förstärkas motsvarande de beräknade intäkterna. Medlen bör användas till forskning och utveckling inom området långsiktigt hållbar utveckling av mineralresurser. Näringsutskottet (s. 48) delade regeringens bedömning. 35 E-post från SGU 2015-11-05. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 23 Diagram 1 Förädlingsvärde* för utvinning av mineral som andel i förhållande till BNP** Källa: SCB, Nationalräkenskaper. * För SNI-grupp B, SNI 2007, BNP från produktionssidan (ENS2010), löpande priser. Med förädlingsvärde avses produktionsvärde minus insatser. ** BNP till marknadspris. Från 2011 till 2014 har omsättningen i branschen minskat med 28 procent medan vinster och utdelningar har minskat med 85 procent. Huvuddelen av minskningen skedde mellan 2013 och 2014.36 2.1.3 Sysselsättning Antalet sysselsatta personer inom gruvnäringen uppgick i slutet av 1950-talet till cirka 16 000. Därefter minskade antalet sysselsatta stadigt till cirka 11 500 personer år 1970. Efter en ökning till som mest cirka 13 500 sysselsatta i mitten av 1970-talet, minskade antalet till som lägst cirka 4 100 år 2002. Från och med år 2005 ökade återigen antalet sysselsatta, till cirka 6 700 år 2014.37 Det finns olika uppfattningar om hur stora sysselsättningseffekter som gruvnäringen ger upphov till. Detta gäller främst de indirekta effekterna, det vill säga hur stor sysselsättning i andra branscher som genereras av gruvnäringen. De indirekta effekterna varierar mellan nationell och regional nivå, men även mellan olika regioner.38 36 SGU:s webbplats: http://sgu.se/mineralnaring/svensk-gruvnaring/trender-och-statistik/, besökt 2015-10- 10. 37 SGU, Bergverksstatistik 2014, tabell 3. 38 Se exempelvis Tillväxtanalys (2010), Malmfälten under förändring, rapport 2010:05, s. 48 f. 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Procent GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 24 RIKSREVISIONEN 2.2 Processen för att starta en gruva I detta avsnitt redovisar Riksrevisionen inledningsvis en beskrivning av beslutsprocessen innan en gruva kan starta. Därefter beskrivs när i processen som frågor om kostnader för hantering av gruvavfallet och efterbehandling kommer in. 1. Undersökningstillstånd, det vill säga ensamrätt att få undersöka ett markområde. a) Bergsstaten beslutar. Länsstyrelsen, kommunen och Sametinget39 ska ges tillfälle att yttra sig innan beslutet. b) Sökanden av undersökningstillståndet behöver också ta fram en gällande arbetsplan för att få bedriva undersökningsarbete. Markägare och sakägare får invända mot arbetsplanen. Om sökanden, markägare och sakägare inte kan enas om arbetsplanen kan sökanden begära att Bergsstaten fastställer arbetsplanen. 2. Tillstånd för provbrytning Länsstyrelsens miljöprövningsdelegation beslutar om tillstånd. 3. Bearbetningskoncession Beslut om bearbetningskoncession fastställer vem som har rätt att utvinna de mineral som finns i ett angivet markområde och om fyndigheten sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt. a) Bergsstaten beslutar efter samråd med länsstyrelsen. b) Regeringen beslutar om ärendet är särskilt betydelsefullt eller om Bergsstaten är oenig med länsstyrelsen. Regeringen överprövar även Bergsstatens beslut om bearbetningskoncession som överklagats. 4. Tillstånd till gruvverksamhet Genom beslut om tillstånd till gruvverksamhet avgörs om verksamheten får påbörjas. Mark- och miljödomstolen beslutar. Vid sidan av sökandebolaget har bland annat Naturvårdsverket och länsstyrelsen partsställning i processen vid domstolen. 5. Markanvisning, det vill säga tillträde till den mark som behövs. Markanvisningen bygger ofta på en överenskommelse mellan sökandebolaget och markägare. I dessa fall fastställer Bergsstaten överenskommelsen. 6. Bygglov enligt plan- och bygglagen. Kommunen beslutar. Kostnader för hantering av gruvavfall prövas sent i processen. De huvudsakliga delarna i Bergsstatens prövning av ansökan om bearbetningskoncession är att ta ställning till sökandens malmbevisning och miljökonsekvensbeskrivning.40 Bergsstatens prövning av malmbevisningen koncentreras på fyndighetens potential för en ekonomiskt lönsam gruvverksamhet. Prövningen omfattar inte sökandens finansiella styrka eller lämplighet. Prövningen utgår från tidigare Statens industriverks riktlinjer från 1976 39 Om ansökan avser ett område som används för renskötsel. 40 Intervju med Bergsstaten 2014-05-20. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 25 och utmynnar antingen i att det är sannolikt att en ekonomiskt lönsam gruvverksamhet kan startas, eller att det inte är sannolikt. 41 När det gäller fyndighetens potential för en ekonomiskt lönsam gruvverksamhet på så kallad ”jungfrulig mark”, beaktar Bergsstaten även kostnader för anrikning av malmen samt transporter. Däremot beaktar Bergsstaten inte kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling. Myndigheten hänvisar till att sådana frågor tas upp i den senare prövningen av tillstånd för gruvverksamhet. Bergsstaten menar vidare att en prövning av kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling inom ramen för bearbetningskoncessionen skulle kunna innebära en dubbelprövning och riskera att ta udden av tillståndsprövningen för gruvverksamhet. Vid prövning av bearbetningskoncession har Bergsstaten oftast inte tillgång till uppgifter om var anrikningsverk, vägar eller upplag för gruvavfall ska placeras. Bergsstaten skulle därmed ha svårt att göra korrekta uppskattningar av kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Bergsstaten har övervägt en uppdatering av riktlinjerna och då kommit till slutsatsen att det är svårt och inte särskilt ändamålsenligt att frångå dem.42 Bland annat Naturvårdsverket har framhållit att det i malmbevisningen bör vägas in kostnader för efterbehandling av såväl avfallsanläggningar som övriga delar av området som påverkas av gruvverksamheten. Myndigheten framför att sådana kostnader på ett realistiskt sätt bör vägas in i bedömningen av en gruvas lönsamhet så att omfattningen av kostnaderna för efterbehandling inte blir en överraskning vid tillståndsprocessen enligt miljöbalken.43 2.3 Miljöpåverkan från gruvverksamhet Gruvverksamhet har en betydande miljöpåverkan. Det sker en påtaglig påverkan i form av buller och damm, ingrepp i landskapsbilden och utsläpp av föroreningar till luft och omgivande vattendrag och grundvatten. Den viktigaste miljöaspekten avser hanteringen av gruvavfallet, som kan skapa långsiktiga problem.44 2.3.1 Störst miljöproblem med sulfidhaltiga malmer Gruvavfallet har olika karaktär beroende på vilken typ av malm som bryts i gruvorna. Malmerna i Sverige kan enligt SGU indelas huvudsakligen i oxidiska och sulfidiska malmer. De oxidiska malmerna dominerar i järnmalmsfälten i Norrbottens län medan 41 Mellan 1991 och 1 juli 1993 ingick enligt minerallagen (1991:45) en lämplighetsprövning av sökanden. Den prövningen avskaffades dock med motiveringen att den kunde hämma en livskraftig mineralindustri. Intervju med Bergsstaten 2015-06-02. 42 Intervju med Bergsstaten 2014-05-20. 43 Naturvårdsverket, Inspel till svensk mineralstrategi, skrivelse 2012-03-22, s. 6 f. 44 SGU:s webbplats http://www.sgu.se/mineralnaring/gruvor-och-miljopaverkan/, besökt 2015-09-15. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 26 RIKSREVISIONEN sulfidiska malmer är mer framträdande i exempelvis Skelleftefältet i Västerbottens län. Sveriges största sulfidmalmsgruva Aitik är dock belägen i Norrbottens län.45 Det finns också järnmalmer med svavelinnehåll, exempelvis en stor del av malmerna i Bergslagen.46 Allvarliga miljöproblem kan framförallt uppkomma från gruvavfall efter brytning av sulfidhaltiga malmer. När sulfidhaltigt gruvavfall får ligga oskyddat och påverkas av väder och vind, kommer avfallet att vittra genom en oxidationsprocess. Vittringen leder till att surt och ofta metallrikt lakvatten (det vill säga vatten som passerar genom en deponi) frigörs till den omgivande miljön runt deponin. De vanligaste metoderna för att förebygga uppkomst av surt och metallrikt lakvatten är att minska kontakten med luft genom att täcka gruvavfallet med morän eller andra tätskikt eller med vatten.47 Miljöproblemen med metalläckage från sulfidhaltigt gruvavfall uppmärksammades i Sverige i början av 1970-talet. Det dröjde dock till början av 1980-talet innan det blev vanligt att genomföra efterbehandling av gruvavfallsdeponier.48 2.3.2 Endast en liten del av gruvavfallet klassas som farligt År 2012 uppkom enligt Naturvårdsverket 129 miljoner ton avfall inom gruvnäringen, vilket motsvarar 83 procent av den totala uppkomna avfallsmängden i Sverige.49 Gruvavfallet består huvudsakligen av gråberg och anrikningssand.50 Enligt Naturvårdsverket har en stor del av gråberget och anrikningssanden från sulfidmalmsbrytning egenskaper som gör att det producerar surt och metallhaltigt lakvatten om det får kontakt med luft.51 Naturvårdsverket redovisar i avfallsstatistiken att år 2012 genererade gruvsektorn endast 6 000 ton farligt avfall.52 Det farliga avfallet innefattade dock inte gråbergsavfall eller anrikningssand.53 45 SGU:s webbplats http://www.sgu.se/mineralnaring/gruvor-och-miljopaverkan/, besökt 2015-09-15 och Länsstyrelsen i Västerbottens län, Tillsynsprojekt sulfidmalmsgruvor, s. 7 f. och 13. 46 E-post från SGU 2015-09-23. 47 SGU:s webbplats http://www.sgu.se/mineralnaring/gruvor-och-miljopaverkan/, besökt 2015-09-15 och Länsstyrelsen i Västerbottens län, Tillsynsprojekt sulfidmalmsgruvor, s. 7 f och 13. 48 Naturvårdsverket, Gruvavfall – Miljöeffekter och behov av åtgärder, rapport 4948, 1998, s. 9. 49 Naturvårdsverket, Avfall i Sverige 2012, s. 7 f. 50 Naturvårdsverket, skrivelse 2012-03-22, Inspel till svensk mineralstrategi, (N2012/081/FIN), s. 6. 51 Ibid. 52 Naturvårdsverket, Avfall i Sverige 2012, s. 43. 53 E-post från Naturvårdsverket 2015-10-23. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 27 Naturvårdsverket har inte möjliggjort klassificering av visst gråbergsavfall som farligt avfall Naturvårdsverket har föreskriftsrätt för klassificering av avfall som farligt men myndigheten har inte utnyttjat sin föreskriftsrätt så att exempelvis sulfidhaltigt gråbergsavfall kan klassificeras som farligt avfall. Länsstyrelsen i Västerbottens län framförde 2011 till Naturvårdsverket att det finns en stor omedvetenhet bland entreprenörer, verksamhetsutövare och myndigheter om att stora delar av det avfall som kallas gråberg kan vara farligt. Vissa typer av sulfidhaltigt gråberg kunde enligt länsstyrelsen framför allt generera giftigt, cancerframkallande och ekotoxiskt lakvatten samt även vara giftigt för människor vid direktexponering. Länsstyrelsen föreslog att Naturvårdsverket skulle utnyttja sin föreskriftsrätt och reglera att gråbergsavfall med farliga egenskaper kan klassas som farligt avfall.54 Naturvårdsverket svarade drygt två år därefter att myndigheten avvaktar med att se över behovet av sådan reglering tills man vet hur den reviderade avfallslistan från EU ser ut.55 Kommissionen har nu fastställt en reviderad avfallsförteckning genom beslut 2014/955/EU. Ändringarna innebär att vissa avfallstyper har lagts till listan och andra har skrivits om. Regeringen har därefter anpassat de svenska reglerna till detta beslut genom en ändring i avfallsförordningen. Ändringen träder i kraft den 1 januari 2016.56 Naturvårdsverket har uppgett att myndigheten ännu inte har analyserat behovet av särskilda föreskrifter, på grund av en hög arbetsbelastning på avfallsområdet i övrigt under 2015. Myndigheten ser ett fortsatt stort behov av att se över utnyttjande av föreskriftsrätten men anger att man inte har möjlighet att ge besked om när en översyn kan inledas.57 Vid Aitikgruvan delas gråbergsavfallet upp i potentiellt syrabildande (det vill säga om det kan ge upphov till surt och metallhaltigt lakvatten) respektive icke syrabildande avfall. Det gråbergsavfall som inte är potentiellt syrabildande klassar bolaget som ”miljögråberg”. Vid avslutad drift beräknar bolaget att 800 miljoner ton gråbergsavfall har uppkommit. Av den mängden kommer cirka 275 miljoner ton att utgöras av ”miljögråberg” och cirka 535 miljoner ton av potentiellt syrabildande gråberg. Bolaget 54 Länsstyrelsen i Västerbottens län, Förfrågan om vägledning och Naturvårdsverkets föreskrifter angående gråberg från gruvindustrin som kan utgöra farligt avfall, dnr 503-7602-2011, 2011-11-18. 55 Naturvårdsverket, Svar på förfrågan om vägledning och föreskrifter om gråberg från gruvindustrin, dnr NV11160-11, 2014-01-24. Naturvårdsverket har enligt 12 § avfallsförordningen (2011:927) delegerats rätt att meddela föreskrifter om att ett ämne eller ett föremål som är avfall och som har någon av de egenskaper som anges i bilaga 1 till förordningen ska utgöra farligt avfall. 56 E-post från Miljö- och energidepartementet 2015-11-30. Ändringen av avfallsförordningen innefattar inga innehållsmässiga ändringar avseende gråberg eller anrikningssand. E-post från Miljö- och energidepartementet 2015-11-30. Den nya avfallsförteckningen från EU-kommissionen påverkar inte Sveriges möjlighet att exempelvis klassificera gråberg med farliga egenskaper som farligt avfall. Sverige har därför som tidigare möjlighet att meddela föreskrifter i frågan. E-post från Miljö- och energidepartementet 2015-12-02. 57 E-post från Naturvårdsverket 2015-10-23. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 28 RIKSREVISIONEN menar att denna uppdelning effektiviserar efterbehandlingen avsevärt och möjliggör att material kan användas för anläggningsändamål.58 Miljörisker med anrikningssand När det gäller miljörisker med anrikningssanden, skattade Naturvårdsverket 1998 att det vid den tiden fanns sammanlagt cirka 600 000 ton metaller upplagrade i anrikningssand från sulfidmalmsbrytning. Detta innebär enligt myndigheten att sandmagasinen måste täckas med vatten eller andra material för att inte komma i kontakt med luftens syre och därmed läcka metaller till omgivningen.59 2.3.3 Avsaknad av samlad syn på hanteringen av gruvavfall Sveriges nationella avfallsplan för perioden 2012–2017, som har beslutats av Naturvårdsverket, omfattar inte hanteringen av gruvavfall. Myndigheten gör vissa uttalanden om miljörisker med gruvavfallet i planen men betonar: ”I planen finns inga åtgärder för gruvavfall, trots stora mängder och betydande miljöpåverkan. Hanteringen av gruvavfallet är nära förknippad med gruvverksamheten i övrigt och bör hanteras i det sammanhanget. Utöver det har EU:s direktiv för utvinningsavfall nyligen förts in i svensk rätt och börjat tillämpas. Sammantaget innebär detta att hanteringen av gruvavfallet, trots en betydande miljöpåverkan, inte tas upp närmare i denna plan.”60 Företrädare för SGU har framfört att myndigheten arbetar internt med en kunskapssammanställning kring gruvavfall och ekonomiska säkerheter. Under det arbetet anges det ha blivit tydligt att det i Sverige råder en stor brist på teknisk vägledning och tydliga riktlinjer kring hantering av gruvavfall samt att denna brist skulle behöva åtgärdas.61 SGU har också framfört att det finns en potential för alternativ användning av gruvavfallet som i dag försvåras av regelverket.62 2.4 Utvecklingen av mängden gruvavfall Produktionen vid de svenska metallgruvorna har ökat kraftigt sedan början av 1980- talet. I detta avsnitt belyser Riksrevisionen inledningsvis olika bakomliggande faktorer till utvecklingen av mängden gruvavfall. Därefter redovisas utvecklingen av mängden 58 E-post från Boliden 2015-11-06. 59 Naturvårdsverket, Gruvavfall – Miljöeffekter och behov av åtgärder, rapport 4948, 1998, s. 40 f. 60 Naturvårdsverket (2012), Från avfallshantering till resurshushållning. Sveriges avfallsplan 2012–2017, s. 50. 61 E-post från SGU 2015-10-16. 62 E-post från SGU 2015-11-30. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 29 malm och berg som tas upp (uppfordras) och av mängden gruvavfall i form av gråberg och anrikningssand som genereras.63 2.4.1 Bakomliggande faktorer till utvecklingen av mängden gruvavfall Mängden gruvavfall som genereras i Sverige och globalt kan fortsätta att öka framöver, beroende på en rad olika faktorer (förutom ökad brytning i sig). Några av dessa faktorer presenteras nedan:64 • Det finns en trend att metallhalter i de malmer som bryts blir lägre med tid. − Det beror i sin tur bland annat på den snabba teknikutvecklingen inom gruvbranschen. Idag har man förmåga att bryta malm med betydligt lägre metallinnehåll än vad som har varit möjligt historiskt sett. Begreppet malm har därmed vidgats till att omfatta fler låghaltiga fyndigheter. − Såväl i Sverige som globalt finns en trend att storskalig gruvbrytning ökar och att mindre fyndigheter lämnas oexploaterade. Det beror på att de allra flesta gruvföretagen vill arbeta med långsiktiga projekt och investeringar. I dag är exempelvis höghaltiga fyndigheter av basmetaller (som det historiskt sett har brutits mycket av i Sverige) oftast små i storleken. De anses därmed mindre intressanta än de riktigt stora låghaltiga fyndigheterna. • Lägre halter metall i malm genererar en större mängd gruvavfall i form av anrikningssand per ton bruten malm. • När det gäller mängden gråbergsavfall per ton bruten malm, beror den främst på om det är underjords- eller dagbrottsbrytning som bedrivs. Dagbrottsbrytning är mer kostnadseffektiv men också mer avfallsintensiv. • De svenska gruvorna påverkar statistiken över metallhalter i malm på olika sätt: Bland sulfidmalmsgruvorna finns det en mycket stor dagbrottsgruva i Aitik med låga metallhalter, samt flera mindre underjordsgruvor med högre metallhalter.65 Beträffande guldgruvorna är Kankberg en renodlad underjordsgruva, Björkdal är en tidigare dagbrottsgruva som övergått till underjordsbrytning medan Svartliden är en renodlad dagbrottsgruva. Beträffande järnmalm dominerar två mycket stora underjordsgruvor, Kirunavaara och Malmberget. • De rapporterade malmreserverna för svenska underjordsgruvor håller i stort samma relativt höga metallhalter som dagens produktion. När det gäller aktiva dagbrottsgruvor (främst Aitik) och eventuella framtida dagbrottsgruvor (Laver, Rönnbäcken med flera) talar rapporteringen om lägre metallhalter. 63 Uppgifterna om utvecklingen bygger på rapportering från gruvor och anrikningsverk till SGU, samt information från bland annat bolagens årsrapporter, webbplatser och pressmeddelanden. Enligt SGU omfattas uppgifterna inte av sekretess. 64 E-post från SGU 2015-10-16, e-post från SGU 2015-11-13, e-post från SGU 2015-11-16. 65 Till de mindre underjordsgruvorna hör Zinkgruvan, Garpenberg, Kristineberg med flera. GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 30 RIKSREVISIONEN En ytterligare faktor som kan bidra till ökningen av mängden gruvavfall framöver är att brytning av sällsynta jordartsmetaller samt av ämnen som till exempel fosfor, litium och flourit blir alltmer intressant.66 2.4.2 Historisk utveckling av hur mycket berg och malm som tas upp samt hur mycket gruvavfall som uppkommer Diagram 2 nedan redovisar utvecklingen av mängden uppfordrat berg och malm från järnmalms- respektive icke-järnmalmsgruvor i Sverige under perioden 1975–2014. Diagrammet redovisar också total mängd uppfordrat berg och malm. Dessutom redovisas total mängd uppkommet gruvavfall (gråberg och anrikningssand) under perioden.67 För järnmalmsgruvorna berodde den stora mängden bruten malm och berg i mitten av 1970-talet antagligen på att huvudaktören LKAB ville kompensera de låga metallpriserna med ökad produktion. Runt 2005 började järnmalmspriserna stiga och i slutet av perioden låg produktionen på nästan samma nivå som i mitten av 1970-talet. Den kraftiga minskningen 2009 berodde på vikande efterfrågan och fallande järnmalmspriser.68 För sulfidmalmsgruvorna präglas utvecklingen av brytningen i den stora dagbrottsgruvan Aitik. I början av perioden svarade underjordsbrytning för 35 procent av den brutna malmen men har därefter sjunkit till cirka 7 procent. Runt finanskrisen 2008–2009 minskade brytningen, dock inte lika kraftigt som för järnmalmsgruvorna.69 Efter 2010 har produktionen ökat kraftigt. Av diagrammet framgår också att utvecklingen av den totala mängden gråberg och anrikningssand i stort sett följer utvecklingen av den totala mängden uppfordrat berg och malm. 66 Länsstyrelsen i Västerbottens län, Tillsynsprojekt – Efterbehandling av sulfidmalmsgruvor, meddelande 3 2012, s. 7. E-post från SGU 2015-11-30. 67 När det gäller 2012 uppgick enligt data från SGU total mängd gråbergsavfall och anrikningssand från de svenska metallgruvorna till cirka 107 miljoner ton. Enligt Naturvårdsverket, Avfall i Sverige 2012, uppgick mängden gruvavfall samma år till cirka 129 miljoner ton. Data från SGU bygger på uppgifter som gruvföretagen rapporterat till SGU och som publicerats i SGU:s Bergverksstatistik samt på information från bland annat bolagens årsrapporter, webbplatser och pressmeddelanden. Naturvårdsverkets statistik baseras på miljörapporter för samtliga aktiva tillståndspliktiga metallgruvor och anrikningsverk och kontroller gentemot SGU:s Bergsverksstatistik. Skillnaden beror troligen främst på att en eller flera anläggningar rapporterar olika mängder och att Naturvårdsverkets avfallsstatistik och SGU:s Bergverksstatistik är gjorda med olika utgångspunkter och troligen har olika tillämpningar av definitioner. En del av skillnaden utgörs vidare av ”engångsavfall vid uppstart”, bestående av gråberg och morän ovanför själva malmfyndigheten, innan brytning kunde sätta igång. E-post från Naturvårdsverket 2015-11- 27, e-post från Naturvårdsverket 2015-11-30, e-post från SGU 2015-11-26, e-post från SGU 2015-11-30, epost från SGU 2015-12-01. 68 E-post från SGU 2015-11-13. 69 E-post från SGU 2015-11-16. EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 31 Diagram 2 Mängd uppfordrat berg och malm för järnmalms- respektive icke-järnmalmsgruvor samt total mängd gråberg och anrikningssand från sådana gruvor, 1975–2014, miljoner ton Källa: SGU * Mängden anrikningssand för järnmalmsgruvor, som utgör en del av mängden gråberg och anrikningssand totalt, har för 1985 beräknats som ett genomsnitt av mängden för 1984 och 1986. Detta beror på brister i rapporterade data om mängden 1985, vilka medfört att dessa data utelämnats. Diagram 3 nedan visar utvecklingen av mängden uppkommet gråberg och anrikningssand från svenska järnmalmsgruvor och anrikningsverk under perioden 1975–2014. Utvecklingen av avfallsmängderna speglar utvecklingen av mängden uppfordrat berg och malm relativt väl. 0 20 40 60 80 100 120 140 160 1975 1980 1985* 1990 1995 2000 2005 2010 Miljoner ton Uppfordrat berg och malm, järnmalmsgruvor Uppfordrat berg och malm, icke-järnmalmsgruvor Uppfordrat berg och malm, totalt Gråberg och anrikningssand, totalt GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 32 RIKSREVISIONEN Diagram 3 Mängd gråberg och anrikningssand för järnmalmsgruvor, 1975–2014, miljoner ton Källa: SGU * Mängden anrikningssand har för 1985 beräknats som ett genomsnitt av mängden för 1984 och 1986. Detta beror på brister i rapporterade data om mängden 1985, vilka medfört att dessa data utelämnats. Anmärkningar: Figuren redovisar de uppkomna mängderna gruvavfall i form av gråberg och anrikningssand. Figuren redovisar inte hur gruvavfall har behandlats. Diagram 4 nedan redovisar utvecklingen av mängden gråberg och anrikningssand från svenska icke-järnmalmsgruvor och anrikningsverk under perioden 1975–2014. Även här speglas utvecklingen av mängden uppfordrat berg och malm. Den kraftiga ökningen under slutet av perioden beror nästan helt och hållet på produktionsökningen i Aitikgruvan.70 Fram till mitten av 1990-talet var mängden producerad anrikningssand betydligt större än mängden producerat gråberg. Efter det är de producerade mängderna gråberg och anrikningssand ungefär lika stora, med undantag främst för perioden 2007–2009. 70 E-post från SGU 2015-11-16. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 1975 1980 1985* 1990 1995 2000 2005 2010 Miljoner ton Gråberg Anrikningssand Total mängd gråberg och anrikningssand EN GRANSKNINGSRAPPOR T FRÅN RIKSREVISIONE N RIKSREVISIONEN 33 Diagram 4 Mängd gråberg och anrikningssand för icke-järnmalmsgruvor, 1975–2014, miljoner ton Källa: SGU Anmärkningar: Figuren redovisar de uppkomna mängderna gruvavfall i form av gråberg och anrikningssand. Figuren redovisar inte hur gruvavfall har behandlats. 2.5 Sammanfattande iakttagelser • Gruvnäringen har länge varit en viktig del av svensk industri och i förhållande till andra EU-länder är den fortfarande stor. Branschens förädlingsvärde som andel av BNP har under perioden 1980–2012 varierat mellan 0,4 och 0,8 procent. En orsak är de stora variationerna i världsmarknadspriser på metaller. • Gruvverksamhet har en betydande miljöpåverkan, och den viktigaste miljöaspekten avser hanteringen av gruvavfall. • Mängden gruvavfall har ökat kraftigt under perioden 1975–2014 och kommer sannolikt också att öka framöver. En sådan utveckling drivs bland annat av ökad produktion och minskande metallkoncentrationer i den brutna malmen. • Trots att mängden gruvavfall och dess miljöpåverkan är stor, saknas en samlad strategi och vägledning för hur gruvavfallet ska hanteras. Det anges finnas en potential för alternativ användning av gruvavfallet som i dag försvåras av regelverket. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Miljoner ton Gråberg Anrikningssand Total mängd gråberg och anrikningssand GRUVAVFALL – EKONOMISKA RISKER FÖ R STATEN 34 RIKSREVISIONEN • Naturvårdsverket har inte utnyttjat sin föreskriftsrätt så att exempelvis sulfidhaltigt gråbergsavfall med farliga egenskaper kan klassificeras som farligt avfall. • Kostnaderna för hantering av gruvavfall och efterbehandling hanteras sent i processen. Bergsstatens prövning av en fyndighets potential för en ekonomiskt lönsam gruvverksamhet omfattar inte kostnader för hantering av gruvavfall och efterbehandling. Sådana frågor tas upp i miljödom	Translation - Finnish Kaivosjäte - valtiolle koituvat taloudelliset riskit RIR 2015:20 Valtiontalouden tarkastusvirasto (Riksrevisionen) on Ruotsin eduskunnan alainen viranomainen, jonka tehtävänä on tarkastaa valtion toimintaa. Tehtävänämme on riippumattoman tutkimuksen kautta luoda demokraattinen näkemystä valtion toiminnasta, vaikuttaa parempaan resurssien käyttöön sekä tehokkaampaan valtionhallintoon. Valtiontalouden tarkastusvirasto tekee sekä vuositarkastuksia että tehokkuustarkastuksia, Jälkimmäisten tehtävänä on tarkastella valtion toiminnan tehokkuutta. Tehokkuustarkastukset raportoidaan 1.1.2011 alkaen suoraan eduskunnalle. Tämä raportti on tehty tehokkuustarkastuksena. Suomennos: Tarja Leinonen, Vittangi, Ruotsi tarja.leinonen@gmail.com ISBN 978-91-7086-389-9 RIR 2015:20 Kuva: Fredric Alm Painopaikka: Ruotsin eduskunnan paino, Tukholma 2015 Eduskunnalle Päiväys: 12.7.2015 DNR: 31-2014-1066 RIR 2015:20 Valtion toiminnan tarkastuksesta annetun lain(2002:1002) 9 § mukaisesti luovutetaan täten seuraava tehokkuustarkastuksen tuottama tutkimusraportti: Kaivosjäte - valtiolle koituvat taloudelliset riskit Valtiontalouden tarkastusvirasto on tutkinut minimoiko nykyinen rahoitusvakuusjärjestelmä riskin siitä, että valtio joutuu maksamaan lopetetun kaivostoiminnan jälkikäsittelystä. Tutkimustulokset raportoidaan tässä tarkastuskertomuksessa. Ympäristö- ja energiaministeriön edustajat, Elinkeinoministeriö, Valtiovarainministeriö, Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto, Ruotsin geologinen tutkimuskeskus, Norrbottenin lääninhallitus, Västerbottenin lääninhallitus, Taalainmaan lääninhallitus, Uppsalan lääninhallitus ja Örebron lääninhallitus ovat saaneet mahdollisuuden tarkistaa tekstin ja esittää huomautuksia raporttiluonnoksesta. Raportti sisältää hallitusta, Ruotsin ympäristönsuojeluvirastoa ja lääninhallituksia koskevia johtopäätöksiä ja suosituksia. Valtiontarkastaja Ulf Bengtsson on asiaa koskevat päätökset. Tarkastusjohtaja Fredrik Engström on ollut esittelijä. Tarkastusjohtaja Göran Arnell ja tarkastusjohtaja Anna Hansson ovat osallistuneet loppukäsittelyyn. Ulf Bengtsson Fredrik Engström Tiedoksi: Hallitus, Ympäristö- ja energiaministeriö, Elinkeinoministeriö, Valtiovarainministeriö, Lääninhallitukset, Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto ja Ruotsin geologinen tutkimuskeskus SISÄLLYS Yhteenveto ja johtopäätökset Johdanto 11 Tausta ja motiivi 11 Päämäärä ja tutkimuskysymykset 13 Tutkimuksen suuntaus ja rajoitukset 13 Lähtökohdat 14 Metodit ja tutkimuksen suorittaminen 16 Raportin dispositio 17 Ruotsalainen kaivoselinkeino ja sen tuottamat jätteet 18 Taustaa 18 Kaivoksen käynnistysprosessi 23 Kaivostoiminnan ympäristövaikutukset 25 Kaivosjätteen määrän kehitys 30 Yhteenveto 34 Kaivostoiminnan taloudelliset vakuudet 35 Taloudellisten vakuiden asettamista koskevat säännöt 36 Kaivostoiminnan nykyiset taloudelliset vakuudet 37 Kuinka vakuuden suuruus määritetään? 40 Eri vakuudet ja niiden ehdot 49 Asetettujen vakuiden valvonta lääninhallituksissa 51 Paremmat edellytykset vakuuden suuruuden päättämiseksi 54 Yhteenveto 57 Kaivosten ja ympäristönvalvonta 57 Kaivosviranomaisen suorittama kaivosvalvonta 57 Lääninhallitusten suorittama ympäristökaaren mukainen valvonta 58 Kaivostoiminnan valvontamaksujen rahoitus ja maksuselvitys 59 Yhteenveto 64 Kaivosten jälkikäsittelystä aiheutuvat kulut ja maksut 65 Esimerkkejä riittämättömistä vakuuksista 66 Muita tapauksia joissa valtiolle on aiheutunut kuluja kaivosten jälkihoidosta68 Tarve jälkikäsittelyyn pitemmällä tähtäimellä 71 Yhteenveto 72 Liite 1. Termejä ja käsitteitä 73 Liite 2. Erilaisten vakuusmuotojen kuvaus 75 Liite 3. Valtiontalouden tarkastuslaitoksen läpikäymät kaivosluvat 77 Valtiontalouden tarkastusviraston aikaisemmin julkaistut raportit 79 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET Ruotsin Valtiontalouden tarkastusvirasto on tutkinut vähentääkö nykyinen vakuusjärjestelmä riskiä siitä, että valtio joutuu maksamaan lopetetun kaivostoiminnan jälkihoidosta. Tutkimus perustuu seuraaviin kysymyksiin: Millaisia taloudellisia vakuuksia on annettu ja onko niiden seuranta tehokasta ja tarkoituksenmukaista? Onko olemassa hyviä edellytyksiä toiminnassa olevien ja lopettaneiden kaivosten valvontaan ja kaivosten jälkihoidon toimenpiteisiin? Tutkimuksen taustaa Kaivoselinkeino on pitkään ollut tärkeä osa Ruotsin teollisuutta ja suhteessa muihin EU-maihin sen merkitys on edelleen suuri. Alan arvonlisäys suhteessa BKT:een on vuosina 1980–2012 vaihdellut välillä 0,4 - 0,8 prosenttia. Yksi syy tähän on metallien maailmanmarkkinahintojen suuret vaihtelut. Kaivostoiminnalla on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Muun muassa on havaittavissa vaikutuksia melun ja pölyn muodossa, maiseman muuttuminen sekä saastuttavat päästöt ilmaan ja ympäröiviin vesistöihin sekä pohjaveteen. Kaivostoiminnan tärkeimmät ympäristövaikutukset koskevat kaivosjätteen käsittelyä, mikä voi aiheuttaa pitkäaikaisia ongelmia. Kaivosjätteen jälkikäsittelyn ja saastuneiden maa- ja vesialueiden kunnostuksen kustannukset ovat usein hyvin suuria. Saastuttaja maksaa -periaate, Polluter Pays Principle (PPP), on vakiintunut ympäristölainsäädäntöön. Koska yhteiskunnan, toisin sanoen veronmaksajien, ei pitäisi joutua maksamaan saastuneiden kaivosalueiden jälkihoidosta, tulee kaivostoimijan asettaa taloudellinen vakuus. Jos käyttäjä on asetettu konkurssiin tai on muutoin kykenemätön täyttämään ympäristövahinkojen korjaamiseen liittyviä velvoitteitaan tai suorittamaan kaivosalueen jälkikäsittelyä, on valtion voitava vaatia vakuutta. Tutkimuksen tulokset Tutkimus osoittaa, että ongelmia on sekä taloudellisten vakuuksien asettamiseen liittyvässä päätöksenteossa että vakuuksien seurannassa ja kaivostoiminnan ympäristövalvonnassa. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan nämä ongelmat yhdessä aiheuttavat sen, että nykyinen kaivostoiminnan vakuusjärjestelmä ei riittävästi minimoi riskiä, että valtio ja sitä kautta veronmaksajat joutuvat maksamaan suljettujen kaivosten tarvitsemasta jälkihoidosta. Kaivostoiminnan jätemäärät kasvavat Kaivosjätteellä on erilainen luonne kaivoksissa louhitun malmin tyypistä riippuen. Suurimmat ympäristöongelmat liittyvät sellaisten malmien kaivosjätteisiin, jotka sisältävät rikkiä, niin kutsutut sulfidipitoiset malmit. Tällainen jäte voi johtaa happamaan suotoveteen ja metallien vuotamiseen pitoisuuksina, jotka voivat olla haitallisia. Kaivosjätteen osuus on erittäin suuri kaikesta Ruotsissa syntyvästä jätteestä. Kaivosjätteen määrä on kasvanut voimakkaasti vuosina 1975–2014 ja riippuen siitä miten ala kehittyy voi kasvu jatkua myös tulevaisuudessa. Tällaiseen kehitykseen vaikuttaa mm. metallien pitoisuuksien aleneminen malmeissa sekä lisääntynyt murskaus ja louhinta. Suurista määristä ja merkittävistä ympäristövaikutuksista huolimatta puuttuu pitkän aikavälin strategia kaivosjätteiden käsittelyyn ja jälkikäsittelytoimenpiteiden arviointiin. Merkittävällä osalla kaivosjätteestä on vaarallisia ominaisuuksia, mutta vain noin 6000 tonnia tästä jätteestä on luokiteltu vaaralliseksi. Ruotsin ympäristönsuojeluvirastolla on lainsäädännöllinen oikeus luokitella jäte vaaralliseksi, mutta se ei ole toistaiseksi käyttänyt tätä oikeutta kaivosjätteen kohdalla. Kaivosviranomaisen (Bergstaten) tekemä arviointi siitä, onko mineraaliesiintymällä mahdollisuuksia tulla taloudellisesti kannattavaksi kaivostoiminnaksi, ei sisällä jätteiden käsittelyn ja jälkihoidon kustannuksia. Tällaisia kustannuksia koskevat kysymykset tulevat esiin vasta ympäristötuomioistuinten arvioidessa ja päättäessä kaivoslupiin sisältyvien taloudellisten vakuiden asettamisesta. Paremmat mahdollisuudet päättää vakuuksista, mutta riskejä esiintyy edelleen, etenkin pitkällä aikavälillä Lainsäädännön ja oikeuskäytännön muutokset ovat parantaneet mahdollisuuksia tehdä päätöksiä kaivostoiminnan taloudellisista vakuuksista, mm. vaatimuksella laatia jätehuoltosuunnitelma, joka on päivitettävä aina tarvittaessa tai vähintään joka viides vuosi. On kuitenkin olemassa käytännön ongelmia, jotka liittyvät vakuuden määrittämiseen ja siten on myös olemassa riski, että valtio voi joutua maksamaan suljettujen kaivosten tarvitsemasta jälkikäsittelystä. Kaivostoiminnan ympäristövaikutukset eivät ole useinkaan ajallisesti rajattuja. Samanaikaisesti kaivosyhtiöiden taloudellista vakuutta koskevat esitykset perustuvat usein arvioon, että sen arvon tulee riittää jälkikäsittelyyn ja sitä seuraavaan valvontaan ja huoltotöihin 30 vuoden ajan kaivoksen sulkemisesta laskien. Myös useissa maa- ja ympäristötuomioistuinten vuoden 2008 jälkeen tekemissä päätöksissä käytetään ajanjaksona 30 vuotta. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan on olemassa riski, että vakuudet eivät riitä maksamaan valvontaa ja mahdollisia ylläpitotoimenpiteitä koko ympäristövaikutusten todellisen keston ajalta. Useimmissa tapauksissa, joissa kaivoslupa on myönnetty, ei ole vaadittu, että taloudellinen vakuus olisi hyväksytty ennen kaivostoiminnan aloittamista. Näissä tapauksissa todetaan sen sijaan, että kaivosyhtiön on toimitettava ehdotus vakuudesta tietyn ajan kuluessa sen jälkeen kun kaivoslupa on annettu. Valtiontalouden tarkastusviraston läpikäymissä päätöksissä aika on vaihdellut yhden ja kuuden kuukauden välillä. Käytännössä se tarkoittaa, että kaivostoimintaa voidaan harjoittaa ilman taloudellisia vakuita jonkin aikaa. Toiseksi vakuuden muoto voidaan joskus joutua arvioimaan uudelleen, mikä voi johtaa siihen että tätä aikaa vielä pidennetään. Valtiontalouden tarkastusviraston tekemä kaivostoiminnan taloudellisten vakuuksien läpikäynti osoittaa niiden kokonaismääräksi noin 2,7 miljardia kruunua. Eri muotoiset pankkitakaukset muodostavat hieman yli 90 prosenttia vakuuksien kokonaismäärästä. Pankkitakaukset edellyttävät valvontaviranomaiselta paljon työtä sen varmistamiseksi, että vakuudet ovat voimassa koko ajan. Lisäksi voivat vaihtelevat ehdot siitä, milloin pankin maksuvelvollisuus syntyy, vaikuttaa valtion mahdollisuuksiin saada vakuudet käyttöönsä korvatakseen tarvittavien jälkihoitotoimenpiteiden kustannukset. Valvontaviranomaisten suorittama vakuuksien valvonta on resursseja kuluttavaa ja vaatii sekä oikeudellista että taloudellista asiantuntemusta. On käynyt niinkin, että kaivostoiminnan taloudellinen vakuus ei enää ole ollutkaan voimassa, mitä valvontaviranomainen ei ollut huomannut kuin vasta jonkin ajan kuluttua. Käytännössä kaivostoimintaa harjoitettiin kyseisessä tapauksessa ilman taloudellista vakuita hiukan yli kahden vuoden ajan. Kaivostoiminnan ympäristövalvontaa ei ole kokonaan rahoitettu Kaivosyhtiöiden valvontamaksut lääninhallitusten valvonnasta maksetaan valtiovarainministeriölle ja ne sisältyvät määrittelemättömänä osana lääninhallitusten hallintomäärärahoihin. Valtiontalouden tarkastusviraston laskelma osoittaa, että vuonna 2014 kaivostoiminnan ympäristövalvonnan kustannukset ylittivät tuotot tarkastusmaksuista lähes 3,7 miljoonalla kruunulla. Toiminnalta puuttuu siten täysi kustannuskattavuus. Lisäksi rahoitusta ei ole lainkaan sellaisten kaivoskaatopaikkojen valvonnalle, joilla ei ole toiminnanharjoittajaa. Suuret kulut kaivosten jälkihoidosta Valtiolla on ollut ja tulee olemaan suuria kustannuksia suljettujen kaivosten jälkihoidosta. Tämä johtuu monissa tapauksissa siitä, että kaivokset ovat olleet pitkään suljettuina ja joissakin tapauksissa siitä, että asetettu vakuus on osoittautunut riittämättömäksi. On esimerkkejä kaivoksista, jotka menivät konkurssiin pian kaivostoiminnan alkamisen jälkeen ja missä valtion menot näiden saastuneiden alueiden käsittelystä nousevat suuriin summiin. Jälkihoidossa on vaikea päästä pysyviin ratkaisuihin On hyvin vaikeaa löytää pysyviä ratkaisuja (ns. walkaway solutions) sulfidipitoisten kaivosjätteiden jälkikäsittelyyn, mitkä eivät vaatisi lisätarkastuksia ja -toimenpiteitä. Tämä tarkoittaa sitä, että valvonnan ja toimenpiteiden tarve kaivosten jälkihoidon valmistumisen jälkeen säilyy monissa tapauksissa hamaan tulevaisuuteen. Veden tai muiden peitemateriaalien määrät on mitoitettava kestämään vähintään 1000 vuoden ajan, mutta on osoittautunut, että eri peitekerroksilla ei ole tällaista kestävyyttä. Vaikuttaa siltä, että on tarpeen arvioida aiemmin suoritettuja kaivoskaatopaikkojen jälkihoitoja. Jälkikäsitelty Adakin kaivos on yksi esimerkki siitä, että valvonnan ja muiden toimien tarve ei todennäköisesti tule kokonaan katoamaan. Suosituksia Hallitukselle On tutkittava suljettujen kaivosten jälkikäsittelyn ja valvonnan pitkän aikavälin toimialarahoituksen (branchfinanciering) edellytyksiä ja muotoja, kun näitä toimenpiteitä varten asetetut vakuudet eivät riitä. Tämä tulisi tehdä sen riskin vähentämiseksi, että valtio ja siten veronmaksajat joutuvat maksamaan tällaisista toimenpiteistä. Yksi tällainen pitkäaikainen rahoitusratkaisu voisi olla esimerkiksi rahastomuotoinen (fondlösning). Ruotsin ympäristönsuojeluvirastolle (Naturvårdsverket) ja Ruotsin geologiselle tutkimuskeskukselle (Sveriges geologiska undersökning, SGU) on annettava tehtäväksi yhteistyössä lääninhallitusten kanssa luoda pitkän aikavälin strategia kaivosjätteiden käsittelemiseksi ja jälkikäsittelytoimenpiteiden arvioimiseksi ottaen huomioon mahdollisuudet kaivosjätteen vaihtoehtoiseen käyttöön. Sen tulisi sisältää tämänhetkiset kaivosjätteen käsittelyn ja kaivoksen jälkikäsittelyn kustannukset sekä jo tehtyjen lopetettujen kaivostoimintojen jälkikäsittelytoimenpiteiden arvioinnin. Useimmissa tapauksissa, joissa kaivoslupa on myönnetty, ei ole vaadittu, että taloudellinen vakuus on hyväksytty ennen toiminnan aloittamista. Siten kaivostoimintaa voidaan joissain tapauksissa harjoittaa ilman hyväksyttyä vakuutta. Hallituksen tulisi siksi harkita olisiko ympäristökaaren (Ruotsin ympäristölaki, miljöbalken) rahavakuuden asettamista koskevia sääntöjä selvennettävä. Valtiontalouden tarkastusviraston mielestä kannattavan kaivostoiminnan edellytyksenä on, että vakuuksien on katettava myös jätehuollon ja alueen jälkikäsittelyn kustannukset. Tätä ei kaivosviranomainen nykyään arvioi päättäessään kaivoslupahakemuksista. Vähentääkseen valtiolle ja siten veronmaksajille koituvia jälkikäsittelykuluriskejä pitäisi hallituksen harkita perussäädösten muuttamista sen selventämiseksi, että kaivosviranomaisen tekemän kaivoslupa-harkinnan tulee sisältää myös jätehuollon ja jälkikäsittelyn kustannukset. Viranomaisille Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto Ruotsin ympäristönsuojeluviraston olisi mahdollisimman pian tutkittava viranomaisen sääntelyoikeuden käyttöä mahdollistaakseen ominaisuuksiltaan vaarallisen kaivosjätteen luokittelun vaaralliseksi jätteeksi. Lääninhallitukset Erilaisten vakuuksien ehtoihin liittyy käytännön ongelmia. Tämä voi vaikuttaa valtion mahdollisuuksiin saada viipymättä käyttöönsä tarvitsemansa varat kaivoksen jälkikäsittelyä varten. Koska näyttää siltä, ettei erityyppisille vakuuksille ole olemassa yleisiä standardoituja ehtotekstejä, tulisi lääninhallitusten yhteensovittaa näkemyksensä eri tyyppisten vakuuksien muodoista ja ehdoista samassa yhteydessä, kun myönnetään lupia kaivostoimintaan ja muuhun ympäristölle vaaralliseen toimintaan. Tämä voidaan tehdä esimerkiksi laatimalla ohjeistuksia lääninhallituksille niiden antaessa lausuntoja ja mielipiteitä maa- ja ympäristötuomioistuimille kaivostoiminnan vakuusasioissa. Kaivoksen käynnistämisvaiheet Kaivosviranomainen päättää etsintäluvasta (undersökningstillstånd) eli yksinoikeudesta tehdä malminetsintää maa-alueella. Koelouhinnan (provbrytning) suorittamiseen vaaditaan lupa lääninhallituksen ympäristöarviointilautakunnalta. Seuraava vaihe prosessissa on usein päätös kaivosoikeudesta (bearbetningskoncession). Päätöksen kautta kaivosviranomainen määrittää, kenellä on oikeus mineraalien louhintaan kyseisellä maa-alueella ja onko todennäköistä, että esiintymää voidaan hyödyntää taloudellisesti. Maa- ja ympäristötuomioistuin päättää, myönnetäänkö kaivostoiminnalle kaivoslupa ja voidaanko kaivostoiminta näin ollen aloittaa. Lupa edellyttää, että kaivosyhtiö asettaa taloudelliset vakuudet toiminnalleen. Kaivosyhtiön lisäksi on mm. Ruotsin ympäristönsuojeluvirastolla ja lääninhallituksilla osapuolen asema prosessissa ja ne voivat siten lausua asiassa. Kaivostoiminnan ja vakuuksien valvonta Kaivosviranomainen suorittaa toiminnassa olevien kaivosten valvontaa toisaalta vuosittaisten kaivostarkastusten kautta ja toisaalta suorittamalla joko oma-aloitteista tai ulkopuolisilta tulleiden valitusten johdosta aloitettua valvontaa. Lääninhallitus vastaa kaivostoiminnan ympäristövalvonnasta. Lääninhallituksen tulee myös jatkuvasti arvioida, ovatko liiketoiminnan ehdot riittävät. Ympäristölle vaaralliselle toiminnalle asetettujen taloudellisten vakuiden valvonta on osa ympäristövalvontaa. Valvontavastuu voidaan siirtää kunnalle. Johdanto Tausta ja motiivi Kaivosteollisuus on, ja historiallisesti on ollut, tärkeä osa Ruotsin taloutta ja verrattuna muihin EU-maihin on kaivosteollisuudella Ruotsissa edelleen suuri merkitys. Vuonna 2011 louhittiin Ruotsissa mineraaleja noin 50 miljardin kruunun (n. 5 miljardin euron) edestä. Eri metallien osalta rauta oli tärkein ja sen osuus oli noin puolet arvosta, seuraavina tulivat kupari, sinkki ja kulta. Hieman yli 30 miljardia kruunua kokonaisarvosta tuli kaivoksista Norrbottenissa ja loput 20 miljardia tuli hajallaan olevista kaivoksista eri puolilla maata, pääasiassa Västerbottenissa ja Bergslagenissa. Kaivokset ovat ympäristölle vaarallista toimintaa ja suurimmat ympäristöriskit liittyvät toiminnasta syntyvään kaivosjätteeseen. Vuonna 2012 kaivosteollisuudessa syntyi Ruotsin ympäristönsuojeluviraston mukaan 129 miljoonaa tonnia jätettä, mikä vastaa 83 prosenttia Ruotsissa syntyvän jätteen kokonaismäärästä. Suurin osa kaivosjätteestä loppusijoitetaan kaivosalueelle. Iso osa syntyvästä kaivosjätteestä koostuu rikkipitoisista mineraaleista ja sillä on siten sellaisia ominaisuuksia, että se muodostaa hapanta ja metallipitoista suotovettä. Siksi tällaista jätettä on käsiteltävä huolellisesti. Vääränlainen käsittely voi lyhyessä ajassa aiheuttaa metallipäästöjä, joilla on kielteisiä ympäristövaikutuksia. Saastuttaja maksaa -periaate on vahvistettu EU: n lainsäädännössä, kansainvälisissä ympäristösopimuksissa ja Ruotsin ympäristökaaressa. Periaatteen varmistamiseksi on vaadittava, että ympäristölle vaarallisen toiminnan harjoittajat asettavat taloudellisia vakuuksia. Motiivina on suojella yhteiskuntaa, ja viime kädessä veronmaksajia, ettei sen tarvitsisi maksaa jälkikäsittelystä tilanteissa, joissa toimija on julistettu konkurssiin tai jostakin muusta syystä kykenemätön suorittamaan tehtäviään. Tällaisissa tilanteissa valtion on voitava vaatia vakuutta ympäristövahingon korjaamiseksi tai toteuttaakseen muita korjaavia toimia, joita yrityksen toiminnasta johtuvat. On sattunut, että vakuudet ovat osoittautuneet riittämättömiksi suojelemaan veronmaksajia menoilta. Suljetuissa Blaikenin ja Svärtträskin kaivoksissa tulevat valtion kulut veden puhdistamiseksi molempien osalta sekä jälkikäsittelystä pääasiassa Svärtträskissä olemaan noin 128 miljoonaa kruunua vuosina 2012–2018. Lisäksi tulee todennäköisesti Blaikenin uusi jälkikäsittely maksamaan suuren summan välillä 155–255 miljoonaa kruunua. Mitä tulee Dannemoran kaivokseen, ei asetettu vakuus tule kattamaan jälkikäsittelykustannuksia ilman konkurssipesän lisätoimenpiteitä. Tapulin kaivoksen osalta lääninhallitus katsoo, että ehdotettu vakuus on todennäköisesti liian matala. Valtiolla on myös ollut merkittäviä kustannuksia valvonnan ja jälkikäsittelyn osalta jo aiemmin suljetuista kaivoksista, niin yksityisistä kuin valtion omistamista. Vuoteen 1998 mennessä valtion kokonaiskustannukset toteutetuista ja päätetyistä kaivosjätevarastojen jälkikäsittelytoimenpiteistä olivat yhteensä noin 265 miljoonaa kruunua. 27 muun kartoitetun kaivosjätevaraston jälkikäsittelyn kustannukset arvioitiin tuolloin 790–1400 miljoonaksi kruunuksi. Kustannusten arvioitiin kaatuvan suurelta osin valtion harteille, koska kukaan entisistä toimijoista ei enää ole vastuussa monista vanhemmista kaivosalueista. Vastaavaa kustannuskartoitusta ei ole sen jälkeen tehty. Päämäärä ja tutkimuskysymykset Tutkimuksen tarkoituksena on tutkia minimoiko kaivostoiminnan nykyinen vakuusjärjestelmä riskin siitä, että valtio joutuu maksamaan lopetettujen kaivosten jälkikäsittelystä. Tutkimus perustuu seuraaviin kysymyksiin: • Mitä rahallisia vakuuksia on annettu ja onko niiden seuranta tehokasta ja tarkoituksenmukaista? • Onko olemassa hyviä edellytyksiä toiminnassa olevan ja lopetetun kaivoksen valvonnalle ja jälkihoidon toimenpiteille? Tutkimuksen suuntaus ja rajoitukset Tutkimuksen painopiste on sen kuvaamisessa ja analysoinnissa miten kaivostoiminnan vakuudet ja niiden valvonta toteutetaan. Esittely kuvailee myös kaivosjätteen määrän kehitystä ja antaa esimerkkejä suljettujen kaivosten jälkihoidon valtiolle aiheuttamista menoista. Lisäksi tutkimus kuvaa ja analysoi käynnissä olevien ja lopetettujen kaivosten valvonnan rahoitusta. Valtiontalouden tarkastusvirasto näkee kaivostoiminnan taloudelliset vakuut ja kaivosten ympäristövalvonnan yhden järjestelmän erillisinä osasina, joiden tarkoituksena on varmistaa, että tarvittavat toimenpiteet ympäristövahinkojen korjaamiseksi ja saastuneen maan kunnostamiseksi on mahdollista tehdä. Valtion taloudelliset riskit, jotka liittyvät vakuuksien asettamiseen luvanmyöntämisvaiheessa käsitellään vain lyhyesti. Jätealtaiden patoturvallisuuden valvonta ei sisälly tutkimukseen. Lähtökohdat Saastuttaja maksaa -periaate, Polluter Pays Principle (PPP), on vakiintunut osaksi EU:n lainsäädäntöä ja kansainvälisiä ympäristösopimuksia ja sisältyy Ruotsin ympäristökaaren yleisiin harkintasääntöihin. Ympäristökaaressa todetaan myös seuraavaa (koskien vastuuta saastuneesta ympäristöstä): Jokainen, joka harjoittaa tai on harjoittanut liiketoimintaa tai on toteuttanut toimia, jotka ovat aiheuttaneet vahinkoa tai haittaa ympäristölle on vastuussa siihen saakka kunnes vahingot tai haitat ovat lakanneet korjaamalla epäkohdat siinä määrin kuin se voidaan katsoa kohtuulliseksi luvun 10 mukaan. Siinä määrin kuin tässä laissa säädetään voidaan sen sijaan määrätä velvollisuus korvata vahingot tai haitat. Ensisijaisesti toiminnanharjoittaja vastaa saastumisvahinkojen tai vakavien ympäristövahinkojen (termi viittaa vakavaan vesiympäristöön sekä suojeltujen lajien ja luontotyyppien biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvaan ympäristövahinkoon) korjaamisesta. Se, joka harjoittaa tai on harjoittanut toimintaa tai toteuttanut toimia, jotka ovat johtaneet saastumiseen tai vakavaan ympäristövahinkoon (toiminnanharjoittaja) on vastuussa tilanteen korjaamisesta tämän luvun säännösten mukaisesti toteutettavien korjaavien toimenpiteiden avulla. Yleensä käyttäjän vastuu perustuu siihen, kenellä tosiasiallisesti ja lain nojalla on mahdollisuus ryhtyä toimiin korjatakseen häiriöitä ja haittoja. Tähän vastuuseen liittyy kuitenkin aikarajoituksia. Toiminnanharjoittajan vastuuta koskevat määräykset koskevat ympäristölle vaarallista toimintaa, jonka todellinen harjoittaminen tapahtui 30. kesäkuuta 1969 jälkeen ja jossa toiminnan vaikutukset ovat olleet edelleen käynnissä 1. tammikuuta 1999. Pitäisi myös olla olemassa tarve aiheutettujen vahinkojen tai haittojen korjaamiseksi. Korjausvastuun sisältöä täsmennetään edelleen ympäristökaaressa. Ympäristökaaren säännökset vakuuksista löytyvät 16 luvusta 3 §: Lain tai siihen perustuvien säädösten perusteella myönnetyn luvan, hyväksynnän tai vapautuksen voimassaolo voidaan asettaa riippuvaiseksi siitä, että henkilö, joka aikoo harjoittaa liiketoimintaa, asettaa vakuudet liiketoiminnan mahdollisesti tuottamien ympäristövahinkojen korjaamisen ja sellaisten muiden ennallistamistoimien suorittamisen kustantamiseksi, joihin toiminta voi antaa aihetta. (---) Vakuus hyväksytään, jos sen osoitetaan olevan tarkoitukseensa riittävä. Vakuus voidaan asettaa vähitellen suunnitelman mukaisesti, jolloin vakuus kunakin ajankohtana tyydyttää senhetkisen vakuustarpeen. Lupaviranomaisen on arvioitava vakuudet. Ympäristölupa toimintaan, joka sisältää jätteiden loppusijoittamisen, voidaan myöntää vain, jos toimija asettaa vakuuden ympäristökaaren 16 luvun 3 § mukaisesti tai tekee jonkun muun tarkoituksenmukaisen suojaustoimenpiteen. Hallituksen mukaan vakuiden tarkoitus ympäristölle vaarallisen toiminnan yhteydessä on suojata yhteiskuntaa, toisin sanoen veronmaksajia, joutumasta maksamaan jälkihoidosta tilanteissa, joissa vastuullinen toimija on asetettu konkurssiin tai jostain muusta syystä ei voi täyttää velvoitteitaan. Tällaisissa tilanteissa asetettu vakuus on voitava ottaa käyttöön. Budjettilain (2011:203) 1 luvun 3 §:n mukaan on valtion toiminnassa pyrittävä korkeaan tehokkuuteen ja noudatettava hyvää taloudenhoitotapaa. Kaivostoiminnan valvonnan osalta tämä tarkoittaa Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan, että valvonta on suoritettava kustannustehokkaasti. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan on myös tärkeää, että koordinointi ja yhteistyö sääntelyviranomaisten kesken toimii tarvittaessa. Toimiva valvonta edellyttää myös valvonnalle tärkeän tiedon vaihtoa eri toimijoiden välillä. On myös tärkeää, että vastuu ja vastuunjako on määritelty selkeästi ja että viranomaisilla on riittävät valtuudet ja resurssit sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä valvontatoimia varten. Metodit ja tutkimuksen suorittaminen Haastattelut, dokumenttitutkimus ja data Tutkimuksen yhteydessä tehtiin useita haastatteluja: hallituksen kanslia (ympäristö- ja energiaministeriö, elinkeinoministeriö), Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto (Naturvårdsverket), Ruotsin geologinen tutkimuskeskus (SGU), kaivosviranomainen (Bergsstaten), Norrbottenin, Västerbottenin ja Uppsalan läänin lääninhallitukset sekä kaivosalan toimialaorganisaatio (SweMin). Tutkimme myös aiheen kannalta relevanttia lainsäädäntöä, raportteja ja muita tutkimuksen kannalta merkityksellisiä asiakirjoja. Valtiontalouden tarkastusvirasto on saanut käyttöönsä kertynyttä dataa myös muun muassa SGU:lta liittyen ruotsalaisten metallikaivosten malmintuotantoon ja niiden myötä syntyneisiin jätemääriin. Tämä data on useimmiten aiemmin julkaisematonta. Tiedot toiminnassa olevien kaivosten valtiolle tuottamista tuloista ja näiden kaivosten valvonnasta aiheutuvista kustannuksista on kerätty ja lisäksi on läpikäyty sääntöjä ja periaatteita, jotka koskevat rahoitusta ja resurssien kohdentamista. Analyysi maa- ja ympäristötuomioistuinten antamien kaivosten ympäristölupia koskevien päätösten sisällöstä Valtiontalouden tarkastusvirasto on analysoinut niiden päätösten sisällöt jotka ovat olleet perustana myönnetyille ympäristöluville nyt toiminnassa oleville 14 kaivokselle sekä päätökset, jotka koskevat suljettuja Dannemoran ja Tapulin kaivoksia. Analyysiin on sisältynyt muun muassa se miten päätöksissä on muotoiltu ympäristöluvan voimaantulon ehdot ja vakuuksien suuruus ja muoto. Analyysi on sisältänyt myös ne lausunnot, joita ympäristöviranomaiset ja muita intressejä edustavat tahot antoivat mm. vakuuksien suuruudesta ja muodosta maa- ja ympäristötuomioistuimelle prosessin aikana. Asianomaisia viranomaisia ovat tutkimuksen tässä osassa pääasiassa Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto ja lääninhallitukset. Raportin dispositio Luvussa 2 tehdään yleiskatsaus Ruotsin kaivosteollisuuteen, mukaan lukien elinkeinon tuottavuus ja työllistävyys. Luku kuvaa myös kaivosteollisuuden ympäristövaikutuksia, keskittyen kaivosjätteen määrään ja tämän taustalla oleviin tekijöihin. Luvussa 3 kuvataan, kuinka kaivostoiminnan taloudelliset vakuudet asetetaan sekä näiden vakuuksien valvonta. Luvussa 4 kuvataan kaivosviranomaisen suorittamaa kaivosvalvontaa ja lääninhallitusten ympäristövalvontaa näillä alueella. Luvussa 5 on esimerkkejä käytöstä poistetuista kaivoksista, jotka ovat aiheuttaneet valtiolle suuria menoja jälkihoidon kustannuksina. Luku tarkastelee myös taloudellisia edellytyksiä kaivosten pitkän aikavälin jälkihoidolle. Ruotsalainen kaivoselinkeino ja sen tuottamat jätteet Tässä luvussa Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa yleiskatsauksen Ruotsin kaivosteollisuuden vaikutuksista valtion tuloihin ja työllisyyteen sekä kaivoksen perustamiseen liittyvästä päätöksentekoprosessista. Valtiontalouden tarkastusvirasto kuvaa myös mitä ympäristövaikutuksia ennen kaikkea kaivosjätteellä on sekä selvittää kaivostoiminnan jätemäärien kehitystä. Taustaa Kaivosteollisuus on jo pitkään ollut tärkeä osa Ruotsin teollisuutta. Suhteessa muihin EU-maihin Ruotsin kaivosteollisuus on edelleen merkittävä elinkeino. 1910-luvun lopulla Ruotsissa oli melkein 500 kaivosta. Niissä tuotettiin lähes 8 miljoonaa tonnia malmia vuodessa. 50 vuotta sitten maassa oli noin 100 kaivosta, jotka tuottivat vuosittain noin 20 miljoonaa tonnia malmia. Nykyään louhitaan noin 80 miljoonaa tonnia malmia hieman yli kymmenessä kaivoksessa. Suurin osa kaivoksista sijaitsee Ruotsin kolmella malmialueella, jotka ovat Norrbotten, Skellefteån alue ja Bergslagen. Ruotsin geologinen tutkimuskeskus (SGU) arvioi vuonna 2013, että malmintuotanto Ruotsin kaivoksissa voi olla 120 miljoonaa tonnia vuonna 2020. Arvio perustui kaivosten lukumäärän kasvamiseen 30:een vuoteen 2020 mennessä. Vallitsevien metallien hintojen vuoksi kaivosteollisuuden ennusteet ovat laskeneet ja moni kaivoshanke on tällä hetkellä jäissä. Ennuste tuotannolle 2020 on nyt noin 85-95 miljoonaa tonnia. Kuva 1. Metallikaivokset Ruotsissa joulukuussa 2015 Lähde: Valtiontalouden tarkastusviraston muokkaama kartta SGU:n kartoista sen kaivostilastoissa 2013 ja 2014. Huomaa: Jotkut kaivokset (Tapuli ja Dannemora) eivät ole toiminnassa. Ruotsin mineraalistrategia Vuonna 2013 hallitus hyväksyi Ruotsin mineraalistrategian, jonka tavoitteena on lisätä kilpailukykyä Ruotsin kaivos- ja mineraaliteollisuudessa siten, että Ruotsi säilyttää asemansa EU:n johtavana kaivosmaana. Mineraalivaroja on käytettävä pitkällä aikavälillä kestävällä tavalla ottaen huomioon ekologiset, sosiaaliset ja kulttuuriset ulottuvuudet siten, että luonnon- ja kulttuuriympäristöt säilytetään ja niitä kehitetään. Strategiassa hallitus yksilöi seuraavat kestävän mineraalien käytön pitkän aikavälin strategiset osa-alueet: kaivos- ja mineraaliteollisuus sopusoinnussa ympäristön, kulttuurin ja muiden elinkeinojen kanssa innovointia ja kasvua edistävä vuoropuhelu ja yhteistyö kilpailukyvyn ja kasvun perusedellytykset ja infrastruktuuri innovatiivinen kaivos- ja mineraaliteollisuus, jolla on erinomainen tietopohja kansainvälisesti tunnettu, aktiivinen ja houkutteleva kaivos- ja mineraaliteollisuus. Strategia ei tarkastele kysymyksiä kaivosjätteiden käsittelystä vakuuksiin liittyen lukuunottamatta sitä, että hallituksen määräyksen mukaan jätehuoltosuunnitelman ja vakuuksien tulee sisältyä kaivostoiminnan lupaharkintaprosessiin. Osana strategiaan perustuvaa työtä hallitus kuitenkin pyysi SGU:ta yhteistyössä Ruotsin ympäristönsuojeluviraston kanssa kartoittamaan ja analysoimaan louhinta- ja kierrätyspotentiaalia Ruotsin metalli- ja mineraalivarojen osalta. Valtion saamat tulot ja osuus BKT:sta Yritysvero ja osinko Valtion tulot kaivosteollisuudesta muodostuvat lähinnä kaivosyhtiöiden liiketoiminnan verotuksesta (yritysvero) ja osinkotuloista valtiollisesta kaivosyhtiö LKAB:sta. Muut merkittävämmät tulot koostuvat sosiaaliturvamaksuista kuten työnantajamaksut ja erityinen eläkekustannusten vero. Esimerkiksi kaivosteollisuudesta tulevien verotulojen osalta kaivosyritysten yritysvero oli yhteensä noin 1,4 miljardia kruunua verovuodelta 2013. Tästä määrästä oli yhden yrityksen osuus noin 1,2 miljardia kruunua. Samana vuonna nousi valtion omistaman kaivosyhtiön LKAB:n osinko 3,5 miljardiin kruunuun. Mineraalikorvaus Vain pieni osa valtion kaivosteollisuuden tuloista tulee mineraalikorvauksesta. Kaivosluvan haltijan on maksettava vuosittain korvausta 2 promillea alueella vuoden aikana louhittujen mineraalien arvioidusta arvosta. Korvauksesta 1,5 promillea menee kiinteistön omistajalle ja 0,5 promillea valtiolle. Vuosina 2006–2014 oli kokonaiskorvaus mineraaleista noin 27,2 miljoonaa kruunua ja tästä valtion osuus oli noin 6,8 miljoonaa kruunua. Hallitus korosti vuonna 2004, että valtiolle tuleva osuus olisi käytettävä mineraalivarojen pitkän aikavälin kestävän kehityksen tutkimukseen ja kehittämiseen siten, että geotieteellisen tutkimuksen rahoitusta vahvistetaan arvioituja tuloja vastaavasti. Hallitus kuitenkin sanoi, että todennäköisesti kestää muutaman vuoden, ennen kuin mineraalikorvaustulot voivat rahoittaa laaja-alaisempaa tutkimusta. SGU:n edustaja ilmoittaa, että viranomaisten antamaa rahoitusta geotieteelliselle tutkimukselle ei ole vahvistettu mineraalikorvausvaroilla. Toimialan liikevaihto ja osuus BKT:sta Alla olevassa kaaviossa 1 esitetään kaivosteollisuuden arvonlisäys ilmaistuna osuutena BKT:sta kaudella 1980–2012. Kaavio osoittaa, että alan lisäarvo osuutena BKT:sta vaihtelee ajanjaksolla voimakkaasti. Vuosien 1980 ja 2010 välillä arvo kaksinkertaistui (0,4 prosentista 0,8 prosenttiin suhteessa BKT:hen) ja laski sitten 0,5 prosenttiin BKT:stä vuonna 2012. Yhtenä syynä tähän on metallien maailmanmarkkinahintojen suuret vaihtelut. Kaavio 1 Mineraalien louhinnan arvonlisäys* suhteessa BKT:seen ** ks alkuteos s. 23; lataa sivulta https://riksrevisionen.se/rapporter/granskningsrapporter/2015/gruvavfall---ekonomiska-risker-for-staten.html Lähde: Ruotsin tilastokeskus, kansallinen tilinpito. * SNI-ryhmä B, SNI 2007, BKT tuotantopuolelta (EKT 2010), käypinä hintoina. Arvonlisäys viittaa tuotannon arvoon vähennettynä panokset. ** BKT markkinahintaan. Vuosina 2011--2014 teollisuuden liikevaihto laski 28 prosenttia ja voitot ja osingot laskivat 85 prosenttia. Suurin osa vähennyksestä tapahtui vuosina 2013--2014. Työllisyys Kaivosteollisuudessa työskenteli 1950-luvun lopulla noin 16 000 henkeä. Sen jälkeen työllisten määrä väheni tasaisesti noin 11 500:aan vuonna 1970. 1970-luvun puolivälissä työllistettyjen työntekijöiden määrä lisääntyi noin 13 500 työntekijään vähentyäkseen taas noin 4100:aan vuonna 2002. Vuodesta 2005 eteenpäin määrä kasvoi jälleen noin 6700:aan vuonna 2014. Kaivosteollisuuden työllisyysvaikutuksista vallitsee erilaisia näkemyksiä. Tämä koskee ennen kaikkea epäsuoria vaikutuksia eli sitä, kuinka suuri työllisyysvaikutus on muilla kaivosteollisuuden mukana tulevilla aloilla. Epäsuorat vaikutukset vaihtelevat kansallisella ja alueellisella tasolla, mutta myös eri alueiden välillä. Kaivoksen käynnistysprosessi Tässä osiossa Valtiontalouden tarkastusvirasto esittää aluksi kuvauksen päätöksentekoprosessista ennen kaivoksen aloittamista. Tämän jälkeen tarkastellaan sitä missä prosessin vaiheessa kysymykset jätteiden käsittelystä ja jälkikäsittelystä tulevat esiin. Tutkimuslupa eli yksinoikeus tutkia maa-aluetta. Kaivosviranomainen päättää. Lääninhallituksille, kunnille ja saamelaiskäräjille annetaan mahdollisuus lausua asiasta ennen päätöstä. Tutkimusluvan hakijan on myös esitettävä voimassa oleva työsuunnitelma voidakseen tehdä tutkimustyötä. Maanomistajat ja sidosryhmät voivat esittää huomautuksia työsuunnitelmaan. Jos hakija, maanomistajat ja sidosryhmät eivät saa sovittua työsuunnitelmasta, hakija voi pyytää kaivosviranomaista vahvistamaan työsuunnitelman. Koelouhintalupa Lääninhallituksen ympäristöasiain neuvottelukunta päättää luvasta. Oikeus suorittaa kaivostoimintaa Kaivostoimintaoikeutta koskeva päätös määrittää kenellä on oikeus louhia tietyllä maa-alueella olevia mineraaleja ja sen onko todennäköistä että esiintymää voidaan hyödyntää taloudellisesti. Kaivosviranomainen päättää kuultuaan lääninhallitusta. Hallitus päättää, jos asia on erityisen merkittävä tai mikäli kaivosviranomainen on eri mieltä lääninhallituksen kanssa. Hallitus päättää myös kaivostoimintaoikeudesta jos kaivosviranomaisen päätöksestä valitetaan. Kaivoslupa Päätös kaivosluvasta antaa kaivokselle luvan aloittaa toimintansa. Maa- ja ympäristötuomioistuin päättää. Hakijayrityksen lisäksi ovat muun muassa Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto ja lääninhallitukset osapuolen asemassa tuomioistuinkäsittelyssä. Maankäyttölupa eli maa-alueen osoittaminen. Maankäyttölupa perustuu usein hakijayrityksen ja maanomistajan väliseen sopimukseen. Näissä tapauksissa kaivosviranomainen vahvistaa sopimuksen. Kaavoituslain mukainen rakennuslupa. Kunta päättää. Kaivosjätteen käsittelykustannukset arvioidaan prosessin kuluessa vasta myöhäisessä vaiheessa. Pääosa kaivosviranomaisen suorittamassa kaivostoimintaoikeuden lupaharkinnassa on kannanottamista luvanhakijan esittämiin malminäytteisiin ja ympäristövaikutusselvitykseen. Kaivosviranomaisen arvioidessa malminäytteitä keskitytään esiintymän potentiaaliin taloudellisesti kannattavana kaivostoimintana. Arviointi ei kohdistu hakijan vakavaraisuuteen tai muuhun soveltuvuuteen. Arviointi lähtee aiemman Valtion teollisuusviraston ohjeistuksesta vuodelta 1976 ja päätyy joko siihen, että on todennäköistä, että taloudellisesti kannattava kaivostoiminta voidaan aloittaa, tai että se ei ole todennäköistä. Mitä tulee esiintymän potentiaaliin taloudellisesti kannattavana kaivostoimintana nk. "neitseellisellä maalla", kaivosviranomainen ottaa huomioon myös malmin rikastuskustannukset sekä kuljetukset. Kaivosviranomainen ei kuitenkaan ota huomioon kaivosjätteiden käsittelykustannuksia ja jälkihoitoa. Viranomainen viittaa siihen, että tällaiset kysymykset käsitellään kaivoslupaprosessin myöhemmässä vaiheessa. Kaivosviranomainen uskoo lisäksi, että kaivosjätteen ja jälkikäsittelyn kustannusten arvioiminen kaivostoimintaoikeutta selvitettäessä voisi merkitä kaksinkertaista arviointia ja sitä että kaivostoiminnan lupaprosessilta katkaistaisiin kärki. Testattaessa kaivostoimintaoikeutta kaivosviranomaisella ei yleensä ole käytettävissä tietoa siitä mihin rikastamot, tiet tai kaivosjätealueet tullaan sijoittamaan. Kaivosviranomaisella olisi näin ollen vaikeuksia tehdä tarkkoja arvioita jätehuollon ja jälkihoidon kustannuksista. Kaivosviranomainen on harkinnut ohjeistuksen päivittämistä ja on sitten tullut siihen tulokseen, että olisi vaikeaa poiketa niistä eikä se olisi kovin tarkoituksenmukaista. Muun muassa Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto on korostanut, että kaivostoimintaoikeutta määritettäessä olisi punnittava paitsi kaivosjätealueiden, myös muiden vaikutuksenalaisten kaivosalueen osien jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset. Viranomainen toteaa, että tällaiset kustannukset pitäisi realistisella tavalla ottaa huomioon arvioitaessa kaivoksen kannattavuutta niin, että jälkihoitokustannusten määrä ei tule yllätyksenä ympäristökaaren mukaisessa lupaprosessissa. Kaivostoiminnan ympäristövaikutukset Kaivostoiminnalla on huomattava ympäristövaikutus. Erilaisia vaikutuksia aiheuttavat melu ja pöly, maisemallinen muutos sekä epäpuhtauksien päästöt ilmaan ja ympäröiviin vesistöihin sekä pohjaveteen. Tärkein ympäristövaikutus aiheutuu kaivosjätteiden käsittelystä, mikä voi aiheuttaa pitkäaikaisia ongelmia. Suurimmat ympäristöongelmat sulfideja sisältävillä malmeilla Kaivosjätteellä on erilainen vaikutus kaivoksissa louhitun malmin tyypistä riippuen. SGU:n mukaan Ruotsin malmit voidaan jakaa pääasiassa oksidi- ja sulfidimalmeihin. Oksidimalmit ovat pääosassa Norrbottenin rautamalmialueilla, kun taas sulfidimalmit ovat näkyvämpiä esimerkiksi Skellefteån malmialueella Västerbottenin läänissä. Ruotsin suurin sulfidimalmikaivos Aitik sijaitsee kuitenkin Norrbottenin läänissä. Myös rikkipitoisia rautamalmeja esiintyy, esimerkiksi suuri osa Bergslagenin malmeista on tällaisia. Vakavia ympäristöongelmia syntyy ennen kaikkea sulfidipitoisesta kaivosjätteestä. Kun sulfideja sisältävät kaivosjätteet saavat olla alueella suojaamattomina sään ja tuulen armoilla, rapautuu jäte hapetusprosessin myötä. Rapautuminen johtaa happamaan ja usein metallipitoiseen suotoveteen (toisin sanoen veteen, joka kulkee kaivosjätekaatopaikan läpi) joka leviää kaatopaikan ympäristöön. Yleisin menetelmä happamien ja metalleja sisältävien suotovesien muodostumisen estämiseksi on vähentää ilmakosketusta peittämällä kaivosjätteet moreenilla tai muilla eristysmateriaaleilla tai vedellä. Sulfidipitoisen kaivosjätteen metallivuodoista johtuvat ympäristöongelmat havaittiin Ruotsissa 1970-luvun alussa. Kesti kuitenkin 1980-luvun alkuun, ennen kuin kaivoskaatopaikkojen jälkikäsittelystä tuli yleinen käytäntö. Vain pieni osa kaivosjätteestä luokitellaan vaaralliseksi Ruotsin ympäristönsuojeluviraston mukaan kaivosteollisuudessa syntyi vuonna 2012 129 miljoonaa tonnia jätettä, mikä vastaa 83 prosenttia Ruotsissa syntyvän jätteen kokonaismäärästä. Kaivosjätteet koostuvat pääasiassa sivukivestä ja rikastushiekasta. Ruotsin ympäristönsuojeluviraston mukaan on suurella osalla sivukivestä ja siitä peräisin olevasta rikastushiekasta sulfidimalmin ominaisuudet, mikä aiheuttaa, että ne tuottavat hapanta ja metallista suotovettä, jos ne joutuvat kosketuksiin ilman kanssa. Ruotsin ympäristönsuojeluviraston jätetilasto kertoo, että vuonna 2012 kaivosalalla syntyi vain 6000 tonnia vaarallista jätettä. Kivijätettä tai rikastushiekkaa ei kuitenkaan laskettu mukaan vaaralliseen jätteeseen. Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto ei ole mahdollistanut tiettyjen sivukivijätteiden luokittelua ongelmajätteeksi Ruotsin ympäristönsuojeluvirastolla on oikeus määrätä mitkä jätteet luokitellaan vaarallisiksi mutta viranomainen ei ole käyttänyt lakisääteistä oikeuttaan niin, että esimerkiksi sulfidipitoinen sivukivijäte luokiteltaisiin näin. Västerbottenin lääninhallitus ilmoitti vuonna 2011 Ruotsin ympäristönsuojeluvirastolle, että yrittäjien, kaivostoimijoiden ja viranomaisten keskuudessa ei tiedetä, että suuri osa jätteestä jota kutsutaan sivukiveksi, voi olla vaarallista. Jotkut sulfideja sisältävät jätekivityypit voivat lääninhallituksen mukaan ennen kaikkea tuottaa myrkyllistä, syöpää aiheuttavaa ja ekotoksista suotovettä mutta olla myös myrkyllistä ihmisille suoran altistuksen yhteydessä. Lääninhallitus ehdotti, että Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto käyttäisi määräysoikeuttaan ja määräisi, että vaarallisia ominaisuuksia sisältävä sivukivijäte voidaan luokitella vaaralliseksi jätteeksi. Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto vastasi runsas kaksi vuotta myöhemmin, että viranomainen odottaa tällaisen sääntelytarpeen suhteen tietoa siitä, miltä EU: n tarkistettu jäteluettelo tulee näyttämään. Komissio on nyt hyväksynyt tällaisen tarkistetun jäteluettelon päätöksellä 2014/955/EU. Muutoksena entiseen on joitakin jätelajeja lisätty luetteloon ja toisia on kirjoitettu uudelleen. Hallitus on tämän jälkeen mukauttanut Ruotsin säännöstön tähän päätökseen muuttamalla jäteasetusta. Muutos tulee voimaan 1. tammikuuta 2016. Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto on ilmoittanut, että viranomainen ei vielä ole analysoinut erityissäännösten tarvetta johtuen suuresta työmäärästä jäteasioissa vuonna 2015. Viranomainen näkee jatkossakin suuren tarpeen harkita määräysoikeuden käyttöä, mutta toteaa, ettei ole mahdollista arvioida milloin uudelleentarkastelu voitaisiin aloittaa. Aitikin kaivoksessa sivukivijätteet jaetaan potentiaalisesti happoa muodostaviin (ts. kiviaines voi aiheuttaa happaman ja metallisen suotoveden) tai ei-happoa muodostaviin jätteisiin. Sivukivi, joka ei mahdollisesti muodosta happoa, on luokiteltu yhtiön "ympäristösivukiveksi" (“miljögråberg”). Yhtiö arvioi, että toiminnan loppuessa sivukivijätettä on syntynyt 800 miljoonaa tonnia. Tästä määrästä noin 275 miljoonaa tonnia on "ympäristösivukiveä " ja noin 535 miljoonaa tonnia mahdollisesti happoa muodostavaa sivukiveä. Yritys uskoo, että tämä jako tehostaa merkittävästi kaivoksen jälkihuoltoa ja mahdollistaa sen että materiaaleja voidaan käyttää rakennustarkoituksiin. Rikastushiekan tuomat ympäristöriskit Rikastushiekan aiheuttamien ympäristöriskien osalta Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto arvioi vuonna 1998, että tuohon mennessä oli kertynyt noin 600 000 tonnia sulfidimalmin louhinnasta saatuun rikastushiekkaan varastoituneita metalleja. Viranomaisen mukaan tämä tarkoittaa sitä, että hiekkasäiliöt on peitettävä vedellä tai muulla materiaalilla, että estetään niiden pääsy kosketuksiin ilmassa olevan hapen kanssa ja sitä kautta metallien vuotaminen ympäristöön. Kaivosjätteen käsittelystä ei ole yleiskuvaa Ruotsin kansallinen jätesuunnitelma kaudelle 2012–2017, josta Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto on päättänyt, ei kata kaivosjätteiden käsittelyä. Viranomainen tekee joitakin mainintoja kaivosjätteen aiheuttamista ympäristöriskeistä, mutta korostaa: ”Suunnitelmassa ei ole annettu mitään toimenpiteitä kaivosjätteelle huolimatta jätteen suurista määristä ja merkittävistä ympäristövaikutuksista. Kaivosjätteen käsittely liittyy läheisesti kaivostoimintaan yleensä ja se tulisi käsitellä siinä yhteydessä. Lisäksi EU: n kaivannaisjätedirektiivi on äskettäin lisätty Ruotsin lakiin ja sitä on alettu soveltaa. Kaiken kaikkiaan tämä tarkoittaa, että kaivosjätettä ei merkittävistä ympäristövaikutuksista huolimatta käsitellä tarkemmin tässä suunnitelmassa.” SGU:n edustajat ovat todenneet, että viranomainen työskentelee laitoksensisäisesti kootakseen tietoa kaivosjätteistä ja taloudellisista vakuuksista. Sen työn kuluessa kerrotaan käyneen selväksi, että Ruotsissa on suuri pula teknisestä ohjauksesta ja selkeistä ohjeista kaivosjätteen käsittelyyn ja että tämä puute tulisi korjata. SGU on myös tuonut esiin kaivosjätteen mahdollisia vaihtoehtoisia käyttötapoja, mitä tällä hetkellä voimassa olevat säännökset vaikeuttavat. Kaivosjätteen määrän kehitys Ruotsin metallikaivosten tuotanto on kasvanut voimakkaasti 1980-luvun alusta. Tässä luvussa Valtiontalouden tarkastusvirasto valaisee aluksi useita taustalla olevia tekijöitä jotka vaikuttavat kaivosjätteen määrän kehitykseen. Sitten selvitetään paljonko toisaalta kaivoksesta nostetun malmin ja kivimateriaalin määrät ja toisaalta sivukiven ja rikastushiekan muodossa syntyneen kaivosjätteen määrät ovat muuttuneet. Kaivosjätteen määrän kehityksen taustalla olevat tekijät Tulevaisuudessa voi syntyvän kaivosjätteen määrä edelleen kasvaa niin Ruotsissa kuin maailmanlaajuisesti, johtuen useista eri tekijöistä (itse lisääntyneen louhimisen lisäksi). Joitakin näistä tekijöistä esitellään seuraavassa. On todettu, että louhittujen malmien metallipitoisuudet laskevat ajan myötä. Tämä johtuu muun muassa kaivosalan nopeasta teknologisesta kehityksestä. Nykyään on mahdollista louhia malmia, jolla on paljon pienempi metallipitoisuus kuin on historiallisesti ollut mahdollista. Termiä malmi on siten laajennettu sisällyttämään yhä matalampia esiintymiä. Sekä Ruotsissa että maailmanlaajuisesti on suuntaus, että laajamittainen kaivostoiminta kasvaa ja että pienemmät esiintymät jäävät hyödyntämättä. Tämä johtuu siitä, että suurin osa kaivosyhtiöistä haluaa työskennellä pitkäaikaisten projektien ja investointien parissa. Nykyään ovat esimerkiksi korkeapitoisuuksisten perusmetallien esiintymät (joita Ruotsissa on historiallisesti katsoen louhittu paljon) yleensä pienikokoisia. Siksi niitä pidetään vähemmän mielenkiintoisina kuin todella suuria matalapitoisuuksisia esiintymiä. Malmin alhaisemmat metallipitoisuudet tuottavat suuremman määrän kaivosjätettä rikastushiekan muodossa per tonni louhittua malmia. Kalliojätteen määrä per tonni louhittua malmia riippuu lähinnä siitä onko kyseessä maanalainen kaivos vai avolouhos. Avolouhinta on kustannustehokkaampaa, mutta tuottaa myös enemmän jätettä. Ruotsin kaivokset vaikuttavat malmin metallipitoisuustilastoihin eri tavoin: sulfidimalmikaivosten joukossa on Aitik yksi erittäin suuri avolouhos, jossa on matala metallipitoisuus sekä useita pienempiä maanalaisia kaivoksia, joissa on korkeammat metallipitoisuudet. Kultakaivoksista Kankberg on tyypillinen maanalainen kaivos, Björkdal entinen avolouhos, joka muutettiin maanalaiseksi kaivokseksi kun taas Svartliden on tyypillinen avolouhos. Rautamalmin osalta on kaksi hyvin suurta hallitsevaa maanalaista kaivosta, Kiirunavaara (ruots. Kirunavaara) ja Malmberget. Ruotsin maanalaisten kaivosten ilmoitetut malmivarannot ovat yleensä samalla suhteellisen korkealla metallipitoisuustasolla kuin nykypäivän tuotanto. Mitä tulee aktiivisiin avolouhoksiin (lähinnä Aitik) ja mahdollisesti tuleviin avolouhoksiin (Laver, Rönnbäcken ym.) puhutaan raporteissa alemmista metallipitoisuuksista. Yksi tekijä, joka edelleen voi vaikuttaa kaivosjätteen määrän kasvuun tulevaisuudessa, on se, että harvinaisten maametallien ja fosforin, litiumin ja fluoriitin (alkutekstissä flourit - kirjoitusvirhe? suom.huom.) kaltaisten aineiden louhinta herättää yhä suurempaa mielenkiintoa. Aikojen kuluessa tapahtunut kehitys siitä, kuinka paljon kalliota ja malmeja louhitaan ja miten paljon kaivosjätettä syntyy Alla olevassa Kaaviossa 2 on esitetty louhitun kallion ja malmin määrän kehitys rautamalmi- ja ei-rautamalmikaivoksissa Ruotsissa vuosina 1975–2014. Kaavio osoittaa myös louhitun kallion ja malmin kokonaismäärän. Lisäksi esitellään syntyvän kaivosjätteen (sivukivi ja rikastushiekka) kokonaismäärä tänä aikana. Rautamalmikaivoksissa suuri louhitun malmin ja kallion määrä 1970-luvun puolivälissä johtui luultavasti siitä, että päätoimija LKAB halusi kompensoida matalia metallien hintoja lisäämällä tuotantoa. Noin 2005 rautamalmin hinnat alkoivat nousta ja kauden lopulla oli tuotanto melkein samalla tasolla kuin 1970-luvun puolivälissä. Jyrkkä lasku vuonna 2009 johtui kysynnän ja rautamalmin hinnan laskusta. Sulfidimalmikaivosten toiminnan kehitystä leimasi suuri avolouhoskaivos Aitik. Kauden alussa maanalaisen kaivostoiminnan osuus oli 35 prosenttia louhitusta malmista, mutta on sittemmin pudonnut noin 7 prosenttiin. Rahoituskriisin aikana vuosina 2008–2009 väheni kaivostoiminta, vaikkakaan ei niin jyrkästi kuin rautamalmikaivoksissa. Vuoden 2010 jälkeen tuotanto on kasvanut voimakkaasti. Kaavio osoittaa myös, että sivukiven ja rikastushiekan määrät seuraavat suurelta osin louhitun kallion ja malmin kokonaismäärän kehitystä. Kaavio 2 Rautamalmikaivosten ja ei-rautamalmikaivosten louhiman kallion ja malmin määrä sekä näiden kaivosten sivukiven ja rikastushiekan kokonaismäärä, 1975–2014, miljoonaa tonnia. Ks. alkuteos s. 31 Lähde: SGU * Rautamalmikaivosten rikastushiekan määrä, joka muodostaa osan jätekivien ja rikastushiekan yhteismäärästä, on vuodelle 1985 laskettu vuosien 1984 ja 1986 määrän keskiarvona Tämä johtuu puutteista ilmoitetuissa tiedoissa vuoden 1985 määrissä, minkä vuoksi nämä tiedot jätettiin pois. Alla olevassa Kaaviossa 3 esitetään kaivoksista nostetun sivukiven määrän ja rikastushiekan määrän kehitys ruotsalaisissa rautamalmikaivoksissa ja rikastamoissa kaudella 1975–2014. Jätemäärien kehitys heijastaa louhitun kallion ja malmin määrän kehitystä suhteellisen hyvin. Kaavio 3 Rautamalmikaivosten jätekivien ja rikastushiekan määrä, 1975–2014, miljoonaa tonnia. Ks. alkuteos s. 32 Lähde: SGU * Rikastushiekan määrä vuodelle 1985 on laskettu vuosien 1984 ja 1986 keskiarvona. Tämä johtuu ilmoitettujen tietojen puutteista vuoden 1985 määrässä, minkä vuoksi nämä tiedot jätettiin pois. Huomautuksia: Kaaviossa esitetään sellaisen kaivosjätteen määrät, jotka syntyvät louhinnasta sivukivenä ja rikastushiekkana. Kaaviosta ei käy ilmi, kuinka kaivosjätteet on käsitelty. Alla olevassa Kaaviossa 4 esitetään sivukiven ja rikastushiekan määrän kehitys Ruotsin ei-rautamalmikaivoksissa ja rikastamoissa vuosina 1975–2014. Myös tässä verrataan määrää louhitun kallion ja malmin määrän kehitykseen. Voimakas kasvu kauden lopulla johtuu melkein kokonaan tuotannon kasvusta Aitikin kaivoksessa. 1990-luvun puoliväliin saakka tuotettiin rikastushiekkaa merkittävästi suurempi määrä kuin sivukiveä. Sen jälkeen tuotetun sivukiven ja rikastushiekan määrät ovat suunnilleen samat, poikkeuksena lähinnä kausi 2007–2009. Kaavio 4 Muiden kuin rautamalmikaivosten sivukiven ja rikastushiekan määrä, 1975–2014, miljoonaa tonnia Ks. alkuteos s. 33 Lähde: SGU Huomautuksia: Kaaviossa esitetään sivukivenä ja rikastushiekkana esiintyvän kaivosjätteen määrä. Kaaviosta ei käy ilmi, kuinka kaivosjätteet on käsitelty. Yhteenveto Kaivosteollisuus on jo pitkään ollut tärkeä osa Ruotsin teollisuutta ja suhteessa muihin EU-maihin on sen merkitys edelleen suuri. Teollisuuden lisäarvo osuutena BKT:sta vuosina 1980–2012 on vaihdellut 0,4–0,8 prosenttia. Yhtenä syynä tähän on metallien maailmanmarkkinahintojen suuret vaihtelut. Kaivostoiminnalla on suuri vaikutus ympäristöön ja tärkein näkökulma tässä on kaivosjätteiden käsittely. Kaivosjätteen määrä on kasvanut voimakkaasti vuosina 1975–2014 ja tulee todennäköisesti kasvamaan myös tulevaisuudessa. Tällaista kehitystä ohjaa muun muassa lisääntynyt tuotanto ja metallipitoisuuksien väheneminen louhitussa malmissa. Vaikka kaivosjätteen määrä ja sen ympäristövaikutukset ovat suuret, puuttuu alalta yhtenäinen strategia ja ohjeistus kaivosjätteen käsittelyyn. Joidenkin näkemysten mukaan on olemassa mahdollisuuksia kaivosjätteen vaihtoehtoiseen käyttöön, mitä tällä hetkellä voimassa olevat säännöt estävät. Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto ei ole käyttänyt sääntelyoikeuttaan niin, että esimerkiksi sulfideja sisältävät jätteet, joilla on vaarallisia ominaisuuksia, voitaisiin luokitella vaarallisiksi jätteiksi. Kaivosjätteen käsittely- ja jälkihoitokustannuksia käsitellään lupaprosessissa vasta myöhäisessä vaiheessa. Kaivosviranomainen arviointi siitä, onko esiintymällä potentiaalia taloudellisesti kannattavaksi kaivostoiminnaksi, ei kata kaivosjätteiden käsittely- ja jälkihoitokustannuksia. Nämä asiat käsitellään ympäristötuomioistuinten kaivoslupaharkinnassa. Ohjeistus, joihin kaivosviranomaisen arviointi perustuu, ovat peräisin vuodelta 1976, eli ajalta ennen kuin kaivoskaatopaikkojen jälkihoito yleistyi. Kaivostoiminnan taloudelliset vakuudet Tässä luvussa esitellään aluksi lainsäädäntö koskien taloudellisen vakuuden asettamista kaivostoiminnassa. Kaivosyhtiöiden on asetettava vakuudet sekä malminetsintävaiheessa että varsinaisen kaivostoiminnan aikana. Sen jälkeen Valtiontalouden tarkastusvirasto esittää katsauksen vakuuksien ehtoihin ja tapoihin, joilla niitä on perusteltu maa- ja ympäristötuomioistuinten kaivostoimintaa koskevissa päätöksissä. Katsaus tarkastelee kaikkia neljäätoista toiminnassa olevaa kaivosta ja niitä kahta kaivosta, jotka asetettiin konkurssiin vuosina 2014 ja 2015. Luvussa on myös kuvaus siitä, miten lääninhallitukset valvovat vakuuksia. Valvontaan kuuluu esimerkiksi sen kontrollointi, että kaivosyhtiöt suorittavat maksut nk. suksessiivisiin vakuuksiin, ja että pankkien irtisanomat vakuudet korvataan uusilla. Taloudellisten vakuiden asettamista koskevat säännöt Vakuusvaatimuksen tarkoituksena on suojella yhteiskuntaa jälkihoidon kustannusten kantamiselta tilanteissa, joissa vastuullinen käyttäjä on sijoitettu konkurssiin tai jostain muusta syystä ei voi täyttää velvoitteitaan ympäristökaaren vaatimalla tavalla. Vakuudet kaivosoikeuslupakäsittelyn yhteydessä Kaivosoikeuden hakijan on annettava taloudellinen vakuus. Kaivosviranomainen vastaa muun muassa siitä, että vakuudet ovat voimassa ja se voi myös uudelleenharkita vakuuden määrää. Vakuudella on sama ajallinen pituus kuin kaivosoikeudella, 25 vuotta. Vakuuden tulee kattaa kaivosalueen ennallistamisen kustannukset. Keväällä 2015 kaivosten yhteenlasketut vakuudet kaivosoikeusluvista olivat noin 2,6 miljoonaa kruunua. Kaivosoikeuslupien vakuudet Lupa toimintaan, joka sisältää jätteiden kaatopaikalle sijoittamisen (esimerkiksi kaivosjätteet), voidaan antaa vain, jos toiminnanharjoittaja asettaa taloudellisen vakuuden mahdollistaakseen niiden velvoitteiden täyttämisen, mitkä liittyvät kaatopaikkaliiketoimintaan, tai tekee jonkin muun asianmukaisen järjestelyn tämän varmistamiseksi. Vakuus on asetettava mahdollisten ympäristövahinkojen korjaamiseksi ja muiden sellaisten ennallistamistoimien suorittamiseksi, joita kaivostoiminta voi aiheuttaa. Vakuus on hyväksyttävä, jos se osoittautuu tarkoitukseensa nähden riittäväksi. Vakuus voidaan asettaa jälkikäteen sellaisen suunnitelman mukaisesti, mikä täyttää jatkuvasti kunkinhetkisen vakuustarpeen. Hakijan on maa- ja ympäristötuomioistuimelle esitetyn hakemuksen yhteydessä ilmoitettava vakuussumma, jonka riippumaton pätevä arviointitaho on määrittänyt. Luvan myöntävän viranomaisen (tässä tapauksessa maa- ja ympäristötuomioistuimen) on arvioitava vakuudet. Vakuuden on perustuttava niiden kustannusten arviointiin, joita aiheuttavat maan ennallistaminen, kaivosalueen sulkeminen ja sulkemisen jälkeiset toimenpiteet, mukaan lukien mahdollinen vartiointi ja saastuneiden materiaalien käsittely. Hallituksen mukaan vakuus voidaan usein joutua suojaamaan velallisen konkurssin yhteydessä ja sen on oltava välittömästi valvontaviranomaisen saatavilla, eli vakuuden on oltava helposti realisoitavissa kun sitä on tarpeen käyttää. Olennainen edellytys tällainen arvioinnin yhteydessä on, että vakuus voidaan voidaan muuntaa rahaksi siinä määrin, että suunnitellut korjaustoimet voidaan suorittaa. Kaivostoiminnan nykyiset taloudelliset vakuudet Tässä osiossa Valtiontalouden tarkastusvirasto raportoi siitä, kuinka kaivostoiminnan vakuudet määritetään ja millaisia niiden määrät ovat. Valtiontalouden tarkastusvirasto kuvailee myös erityyppisten vakuuksien riskejä ja käytännön ongelmia. Tällaisia riskejä ja ongelmia voi syntyä esimerkiksi vaikeuksista vakuuden tason määrittämisessä tai siitä, että tietyntyyppiset vakuudet edellyttävät sääntelyviranomaisen laajaa valvontaa. Tutkimus koskee kaivoksia Kirunavaara, Mertainen, Gruvberget, Leveäniemi, Malmberget, Aitik, Maurliden, Björkdal, Kankberg, Svartliden, Kristineberg, Renström, Zinkgruvan, Garpenberg, Dannemora ja Tapuli. Kaksi viimeistä kaivosta on asetettu konkurssiin (Tapuli käynnistettiin sittemmin uudelleen 2018 uudella omistajalla Kaunis Iron Oy nimellä Kaunisvaaran kaivos. Suom.huom.). Valtiontalouden tarkastusviraston tutkimus maa- ja ympäristötuomioistuinten päätöksistä osoittaa, että asetettujen vakuuksien määrä on lähes 2,7 miljardia. Tämä luku sopii hyvin SveMinin arvioon kaivostoiminnan vakuuksien kokonaismäärästä. Yleisimmät vakuudet ovat pankkitakaus tai demand-takaus. Määrällisesti demand-takaus on suurin ja sen osuus on 50 prosenttia vakuuksien kokonaismäärästä. Kahdessa tapauksessa vakuus koostuu peräkkäisistä vakuuksista, yhdessä tapauksessa yhdessä pantatun tilin kanssa ja toisessa tapauksessa ns. borgens-takuun kanssa. Katso alla oleva Taulukko 1. Taulukko 1 Hyväksytyt vakuudet ja niiden laajuus Vakuustyyppi Lukumäärä* Määrä (milj. kr.) Osuus 100 %:sta Pantattu tili 3 112 4 % Pantattu tili ja vakuuden peräkkäinen asettaminen 1 32 1 % Borgens-takaus ja vakuuden peräkkäinen asettaminen 1 30 1 % Valvontaviranomaisen sulkema tili 1 17 1 % Demand-takaus** 1 1330 50 % Borgens-takaus 6 1142 43 % Yhteensä 19 2663 100 % Lähde: Valtiontalouden tarkastusviraston katsaus maa- ja ympäristötuomioistuinten päätöksistä. * Joillakin kaivoksilla on useita taloudellisia vakuuksia. ** Tämän luokan vakuuksiin on Valtion tarkastusvirasto sijoittanut kaikki pankkitakaukset, jotka niiden sisällön mukaan voidaan tulkita demand-takuiksi, vaikka demand-takuun käsitettä ei nimenomaisesti ole käytetty. Seitsemässä tapauksessa valvontaviranomaiselle annettiin mahdollisuus vähentää tai mukauttaa vakuutta sitä mukaan kuin kaivoksen jälkihoito etenee. Maa- ja ympäristötuomioistuin on seitsemän kertaa lisännyt vakuuden määrää kaivosyhtiön vaatimukseen nähden saatuaan lausuntoja muun muassa asianosaiselta lääninhallitukselta ja/tai Ruotsin ympäristönsuojeluvirastolta. Kokonaisuudessaan kasvoivat korvausmäärät noin 470 miljoonaan kruunuun. Kuinka vakuuden suuruus määritetään? Tässä osiossa esitellään aluksi vakuuden koon laskentaperiaatteet. Sitten kerrotaan, kuinka Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto ja lääninhallitukset ovat perustelleet kantansa niissä tapauksissa, joissa he katsoivat, ettei yhtiön esittämä vakuuden määrä ole riittävä. Yleisesti ottaen sekä lääninhallitukset että Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto ovat todenneet tutkimuksen aikana, että kaivosyhtiöiden vakuuslaskelmien arviointi on monimutkaista. Vakuuden koon laskemisen periaatteet Ympäristökaaressa ei määritellä tarkemmin taloudellisen vakuuden laskennan periaatteita. Korkein maa- ja ympäristötuomioistuin on todennut, että odotettavissa olevien korjauskustannusten tulisi voida toimia lähtökohtana vakuuden kokoa arvioitaessa. Laskettaessa vakuuden kokoa pitäisi myös ylimääräiset kustannukset, joita saattaa syntyä, jos yhtiön omia koneita, materiaaleja ja henkilöstöä ei voida käyttää jälkihoidon suorittamiseen, laskea mukaan. Kaivannaisjätteestä annetun asetuksen (2013:19) mukaan taloudellinen vakuus on laskettava riippumattoman ja pätevän arvioinnin perusteella. Toiminnanharjoittajalla on oltava jätehuoltosuunnitelma ja sen on tiedotettava maa - ja ympäristötuomioistuinta tästä jätehuoltosuunnitelmasta. Suunnitelma yhdessä muiden tietojen kanssa on perusta vakuuden suuruuden arvioimiseksi. Toiminnanharjoittajan on tarkistettava suunnitelma mahdollisimman pian kun siihen on syytä ja muutenkin vähintään joka viides vuosi. SveMinin mukaan on vaikeaa saada maa- ja ympäristötuomioistuimen arviointivaiheessa kaikkia tarvittavia tietoja lopullisen jälkikäsittelysuunnitelman laatimiseksi, koska tekniikka jatkuvasti kehittyy. Siksi on myös tässä varhaisessa vaiheessa vaikeaa laskea vakuuden kokoa. Tämän vuoksi on hyvä, että jätehuoltosuunnitelmaa on säännöllisesti päivitettävä toteaa SveMin. Vuonna 2009 tehdyssä päätöksessä Euroopan komissio määräsi laskentaperusteet taloudellisille vakuuksille. Päätöksessä todetaan, että jäsenvaltioiden ja toimivaltaisten viranomaisten tekemien vakuuslaskelmien on perustuttava mm. seuraavaan: Soveltuviin ympäristöstandardeihin ja ympäristötavoitteisiin, mukaan lukien jätealueen fyysinen vakaus, maa- ja vesivarojen vähimmäislaatuvaatimukset ja saastuttavien aineiden enimmäistasot. arvio kustannuksista, joilla varmistetaan maaperän ennallistaminen, kaivoksen sulkeminen ja sulkemisen jälkeiset toimenpiteet, mukaan lukien mahdollinen valvonta ja saastuttavien aineiden käsittely. Usein ei ole määritelty, kuinka kauan vakuus on voimassa Kaivostoiminnan lupia koskevissa päätöksissä maa- ja ympäristötuomioistuimet ottavat harvoin kantaa taloudellisen vakuuden nimenomaiseen kestoon. Kaivosyhtiöiden taloudellisia vakuita koskevat ehdotukset ovat kuitenkin useissa tapauksissa perustuneet arvioon, jonk

Years of experience: 4. Registered at ProZ.com: Dec 2020. Became a member: Dec 2020.

N/A

Adobe Acrobat, Adobe Photoshop, CafeTran Espresso, Dreamweaver, Frontpage, Google Translator Toolkit, Indesign, Microsoft Excel, Microsoft Word, OmegaT, Ooona, Pagemaker, Powerpoint

Training sessions attended

Tarja Leinonen endorses ProZ.com's Professional Guidelines.

Meet new translation company clients
Meet new end/direct clients
Learn more about translation / improve my skills
Learn more about the business side of freelancing
Get help with terminology and resources
Buy or learn new work-related software
Get help on technical issues / improve my technical skills
Learn more about additional services I can provide my clients
Improve my productivity
Work for non-profits or pro-bono clients
Network with other language professionals
Stay up to date on what is happening in the language industry

Bio

No content specified

This user has earned KudoZ points by helping other translators with PRO-level terms. Click point total(s) to see term translations provided.

Total pts earned: 4 (All PRO level)
Language (PRO)
English to Finnish	4
Top general field (PRO)
Medical	4
Top specific field (PRO)
Psychology	4
See all points earned >

This user has reported completing projects in the following job categories, language pairs, and fields.

Project History Summary
Total projects	3
With client feedback	0
Corroborated	0

0 positive (0 entries)
positive	0
neutral	0
negative	0

Job type
Transcription	1
Translation	1
Subtitling	1

Language pairs
	1
Swedish to Finnish	1
Finnish	1

Specialty fields

Other fields
Advertising / Public Relations	3
Computers: Software	1
General / Conversation / Greetings / Letters	1
Medical: Health Care	1
Medical: Instruments	1
Computers: Hardware	1
Internet, e-Commerce	1

Profile last updated
Oct 16, 2023

More translators and interpreters: English to Finnish - Swedish to Finnish More language pairs

Your current localization setting

Select a language

You have native languages that can be verified

Your current localization setting

Select a language